I OSK 1360/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz, Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Łd 230/06 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 230/06. Sąd uwzględnił skargę H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana P.p.s.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] [...]. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 K.p.a., art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej odmówił H. R. przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci. Organ ten powołał się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, na brzmienie art. 10 ust. 1 a wskazanej ustawy z którego wynika, że w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech miesięcy wraz z dokumentacją. Następnie organ I instancji powołał się pismo Sądu Okręgowego w Łodzi, z którego wynika, że ojciec dzieci przebywa w [...], które nie jest stroną Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą podpisanej w Nowym Jorku w dniu 20 czerwca 1956 r., jak również nie wiąże Polski i [...] żadna umowa dwustronna ani wielostronna w zakresie dochodzenia tych roszczeń i nie toczy się tez żadne postępowanie w przedmiocie dochodzenia roszczeń alimentacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania H. R. od ww. decyzji, decyzją z [...] działając na podstawie art. 138 K.p.a., art. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 10 ust. 1a wskazywanej ustawy. Skarżąca nie legitymuje się informacją z sądu okręgowego o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech miesięcy. Nie można również mówić o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego (w rozumieniu ww. ustawy), bowiem postępowanie egzekucyjne z uwagi brak dwustronnej (lub wielostronnej) umowy o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych nie zostało zainicjowane. Z kolei uzyskanie z sądu okręgowego informacji o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych, zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt. 2a ustawy, wobec braku toczącego się postępowania egzekucyjnego – nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, które miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W niniejszym postępowaniu Sąd uznał, że istotą sprawy jest ocena, czy skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz U. Nr z 2005 r., Nr 86, poz . 732 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia wyroku analiza przepisów tej ustawy tj. art. 10 ust. 1a oraz ust 5, a także art. 2 pkt 5, dokonana przez Sąd w sprawie, doprowadziła do stwierdzenia, że stanowisko organów jest błędne i nietrafny jest wniosek, że skarżąca nie wykazała bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Zdaniem Sądu można wyodrębnić cztery grupy państw w których zamieszkanie lub pobyt pozwala ocenić efektywność (skuteczność) starań o zaspokojenie potrzeb alimentacyjnych uprawnionych zamieszkałych w Polsce, mianowicie są to : 1. państwa z którymi polska zawarła umowę o obrocie prawnym przewidującą uznawanie i wykonywanie przeczeń sądów drugiej strony, w tym także wyroków alimentacyjnych, 2. państwa, które zezwalają na swoim obszarze uznawać i wykonywać wyroki alimentacyjne sądów polskich na zasadzie wzajemności, 3. państwa, które podpisały Konwencję o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą (Konwencja nowojorska), 4. państwa z którymi nie wiążą Polski umowy o obrocie prawnym i które nie stosują wzajemności w obrocie prawnym. Dłużnik skarżącej zamieszkuje w ostatniej z czterech wymienionych grup państw. Jak wynika z pisma Sądu Okręgowego w Łodzi, skarżąca zwróciła się o pomoc w dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych na rzecz dzieci, jednakże nie toczy się żadne postępowanie egzekucyjne w tym zakresie, a ponadto stan prawny stosunków między Polską a krajem pobytu dłużnika tj. brak stosownych umów w zakresie dochodzenia roszczeń alimentacyjnych, niepodpisanie przez [...] Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych uniemożliwia prowadzenie takiego postępowania. Sąd podkreślił fakt, że nie jest możliwe prowadzenie egzekucji alimentów na rzecz uprawnionych z uwagi na brak podstaw prawnych do dochodzenia realizacji orzeczenia w [...]. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżąca wykazała bezskuteczność egzekucji, zgodnie bowiem z art. 2 ww. ustawy, pod pojęciem bezskuteczności egzekucji należy rozumieć egzekucję w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych, a w niniejszej sprawie egzekucja nie może być nawet wszczęta. Zdaniem Sądu, treść pisma Sądu Okręgowego stanowi poświadczenie bezskuteczności egzekucji wobec braku prawnych możliwości dochodzenia zasądzonych kwot. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i wniosło o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił : 1. naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 a w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wierzycielka wykazała bezskuteczność egzekucji to znaczy brak wyegzekwowanych należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy w sytuacji, gdy egzekucja ta nie została wszczęta wobec braku prawnych ku temu możliwości 2. naruszenie art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwą wykładnię polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem, a dokonywanie jej pod względem słuszności i celowości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że skarżąca w sprawie spełniła przesłankę wykazania bezskuteczności egzekucji alimentów niezbędną do uzyskania zaliczki alimentacyjnej, a treść pisma Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 30 grudnia 2005 r. znak W.XI.082/18/05 stanowi potwierdzenie bezskuteczności tej egzekucji wobec braku prawnych możliwości dochodzenia zasądzonych alimentów. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie wyłoniły się dwie kwestie sporne mianowicie, czy wobec braku prawnych możliwości (braku umów [...] – Polska) dochodzenia od dłużnika należności z tytułu alimentów, gdy egzekucja nie została wszczęta, można mówić o bezskuteczności tej egzekucji w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz , czy ww. pismo Sądu Okręgowego jest wymaganą zgodnie z art. 10 ust. 1 a ww. ustawy informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy, a tym samym, czy skarżąca dysponuje dokumentami warunkującymi przyznanie osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjnej. Analiza definicji egzekucji i pojęcia postępowania egzekucyjnego, która ma istotne znaczenie w tej sprawie, prowadzi do wniosku, zdaniem organu, że bezskuteczność egzekucji w rozumieniu powoływanej ustawy, ma miejsce tylko wówczas, gdy nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a prowadzona w jego toku egzekucja nie doprowadziła do uzyskania zasądzonych świadczeń za okres trzech ostatnich miesięcy. Natomiast wskazane pismo Sądu Okręgowego, według organu, jest jedynie informacją dotyczącą relacji prawnych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a [...] w zakresie dochodzenia alimentów (zasądzonych w Polsce) i o podjętych próbach przez ten Sąd uzyskania informacji dla wierzyciela, czy istnieje prawna możliwość dochodzenia przed sądem w [...], bądź wniesienia sprawy o zezwolenie o wykonanie orzeczenia polskiego sądu na terytorium tego kraju oraz informuje, że nie toczy się żadne postępowania w tej sprawie. Nie stanowi ono, wbrew stanowisku Sądu, poświadczenia bezskuteczności egzekucji w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 22 kwietnia 2005r. W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że przesłanka bezskuteczności egzekucji nie została wykazana przez skarżącą w nin. sprawie i nie została również przedłożona, wymagana przepisami, dokumentacja uprawniająca do zaliczki alimentacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Właściwe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej jest podstawowym warunkiem materialnym skargi kasacyjnej, a to z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskutek błędnej interpretacji przepisu art. 10 ust. 1a w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22.IV.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Skarżący stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykroczył poza kryterium dokonanej kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez dokonywanie jej pod względem słuszności i celowości. Ustawa z 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej określa min. zasady postępowania wobec osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja prowadzona przez komornika sądowego okazała się bezskuteczna. Przez bezskuteczność egzekucji ustawodawca uznał stan, w wyniku którego nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że bezskuteczność egzekucji w rozumieniu ustawy z 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego a przeprowadzona w jego toku egzekucja nie doprowadziła do uzyskania zasądzonych należności za okres trzech ostatnich miesięcy. W ocenie Sądu w/w ustawa reguluje całokształt sytuacji dotyczących dłużników alimentacyjnych i dotyczy wszystkich osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych na podstawie tytułów wykonawczych. Tak więc odnosi się nie tylko do dłużników alimentacyjnych, którzy mają obywatelstwo polskie i zamieszkują na terenie naszego kraju, ale też do dłużników alimentacyjnych zamieszkujących i posiadających obywatelstwo państwa, z którym Polska nie jest związana umowami o obrocie prawnym i które nie podpisały konwencji nowojorskiej o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą podpisanej w Nowym Jorku w dniu 20 czerwca 1956r. H. R. wystąpiła do Sądu Okręgowego i powołując się na wyrok Sądu Okręgowego przyznający jej alimenty zwróciła się o pomoc w dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że H. R. nie wykazała, że w istocie egzekucja okazała się bezskuteczna. Dotyczyła bowiem państwa, na terenie, którego nie można podjąć prawnych czynności ze względu na uwarunkowania międzynarodowe (brak stosownych umów). Jak już wcześniej zaznaczono skoro ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej odnosi się do osób zobowiązanych i nie wyklucza z tego kręgu żadnej kategorii to wobec tego w opisanym przypadku trzeba mówić o bezskuteczności egzekucji pomimo tego, że formalnie nie została ona wszczęta. Jeżeli nawet przyjąć, że uprawniona nie dokonała jeszcze dodatkowych czynności dotyczących realizacji procedur wobec Królestwa [...] – to i tak wydanie decyzji odmownej było przedwczesne. Jak wynika z akt administracyjnych Sąd Okręgowy w Łodzi XI Wydział Wizytacyjny ustalił, że Królestwo [...] gdzie przebywa ojciec dzieci nie jest stroną wspomnianej Konwencji, ani nie wiąże też Polski i [...] żadna umowa dwustronna ani wielostronna w zakresie dochodzenia roszczeń alimentacyjnych. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów art. 10 ust. 1a w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie może zostać uwzględniony. Uznając zarzuty skargi za chybione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.