I SA/Wa 777/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z. S., M. C., J. R. oraz następców prawnych G. R.: E. Z., M. I. i B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza solidarnie na rzecz skarżących Z. S., M. C., J. R., E. Z., M. I. i B. R. od Wojewody [...] kwotę 440 (słownie czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w części orzekającej o zwrocie wywłaszczonej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW- Nr [...] i w części zobowiązującej strony postępowania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia tej działki w kwocie [...] zł. Jednocześnie w pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. (zmienioną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 1976 r.), wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość stanowiącą własność A. R. oznaczoną jako działka nr [...] oraz działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położoną na terenie dawnej wsi W.. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Zwrot nastąpił na rzecz spadkobierców dawnego właściciela A. R. – M. C., G. R., Z. S. i J. R.. Równocześnie decyzją tą Starosta [...] orzekł także o zobowiązaniu wymienionych osób do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej części gruntu. Wydając tę decyzję organ I instancji powołał się na art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i uznał, że przedmiotowe działki nie zostały wykorzystane i stały się zbędne na cele, dla których nastąpiło ich wywłaszczenie. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. złożył odwołanie Prezydent W. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej zwrotu działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], sporna działka położona była na terenie przeznaczonym pod budowę dzielnicy [...] (m.in. pod budowę ulic). Na przedmiotowej działce zrealizowana została podziemna infrastruktura techniczna tj. kabel wysokiego napięcia znajdujący się w projektowanych liniach rozgraniczających ulicy [...]. Oznacza to, zdaniem strony odwołującej się, że działka ta nie stała się zbędna na cel, dla którego nastąpiło jej wywłaszczenie. Po rozpatrzenia odwołania i zgromadzonych materiałów dowodowych organ II instancji uznał odwołanie Prezydenta W. w stosunku do działki nr [...] za uzasadnione. Organ II instancji stwierdził, że wprawdzie grunt przedmiotowej działki nie został w całości zagospodarowany pod ulicę, lecz znajduje się w projektowanych liniach rozgraniczających istniejącej już ulicy [...], będącej drogą publiczną i wykorzystany został pod niezbędną infrastrukturę techniczną realizowaną w pasie drogowym tej ulicy. Z tego względu brak było podstaw do stwierdzenia, iż grunt ten stał się zbędny na cele określone w powołanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1976 r. orzekającej m. in. o jego wywłaszczeniu. Wywłaszczenie tą decyzją gruntów, w skład których wchodziła działka obecnie oznaczona nr [...], nastąpiło zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1974 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 1973 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr [...], pod budowę Wytwórni [...], pod budowę bazy Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] oraz pod budowę ulic i bocznic kolejowych. W tej sytuacji, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej sprawę zwrotu działki nr [...] i odmówił dokonania zwrotu tej działki oraz utrzymał w mocy jako prawidłową pozostałą części tej decyzji. Decyzja Wojewody [...] stała się podstawą wniesienia przez M. C., G. R., Z. S. i J. R. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy odmawiając zwrotu działki bezkrytycznie odniósł się do tez zawartych w odwołaniu Prezydenta W., powielając je w uzasadnieniu własnej decyzji. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] pominął milczeniem argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które przesądziły o orzeczeniu zwrotu przedmiotowej działki, czyli: pisma Urzędu Gminy [...], z którego wynika, że na przedmiotowej działce nie podjęto prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia oraz faktu, że wygasły decyzje lokalizacyjne będące podstawą wywłaszczenia. Zdaniem skarżących spełnione zatem zostały obie podstawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Budowa podziemnej infrastruktury technicznej nie stanowi, zdaniem skarżących, innego celu publicznego w rozumieniu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej, iż inwestycja polegająca na wybudowaniu podziemnego kabla energetycznego w ogóle nie wymagała i nie wymaga wywłaszczenia nieruchomości, a jedynie ustanowienia określonej służebności gruntowej, na którą skarżący w dniu [...] maja 2003 r. wyrazili zgodę. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej uchylenie decyzji Starost [...] z [...] lipca 2004 r. nr [...] (w części obejmującej zwrot działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] m2, objętej księgą wieczystą KW [...] oraz zobowiązanie skarżących do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia tej działki). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowi o uprawnieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy prawnego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, zaś w sensie prawnym wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Z akt sprawy wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości, w skład której wchodzi obecna działka o nr ew. [...], nie została zrealizowana żadna inwestycja, o której mowa w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1976 r. o wywłaszczeniu, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy: pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. (k-33 akt adm.), pismo Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] i [...], pismo Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] (str. 180 akt adm.) oraz wyniki oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w lipcu 2001 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, a także operat szacunkowy wykonany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego S. H. z dnia [...] czerwca 2004 r. (str. 5, 6, 7), z których wynika, że działka nr [...] jest niezabudowana i nieuzbrojona, nie ma "bezpośredniego dostępu do drogi, ponieważ odcinek [...] w odcinku północnym na datę niniejszego opracowania nie istnieje" (str. 6 operatu) i nie wydano na ten teren pozwolenia na budowę zaś decyzja lokalizacyjna z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr [...] dotycząca tego terenu utraciła ważność na skutek nie rozpoczęcia inwestycji w okresie 7 lat od jej wydania (pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., k-33 akt adm.). Oznacza to, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany projektowany odcinek ulicy [...], której faktyczny, obecny przebieg jest zupełnie inny. Nie znajduje zatem uzasadnienia i potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym zawarte w decyzji organ II instancji stanowisko, z którego wynika, że działka nr [...] "...znajduje się w projektowanych liniach rozgraniczających istniejącej już ulicy [...], będącej drogą publiczną...". Ponadto skoro przejęcie przedmiotowego gruntu nastąpiło w celu realizacji m.in. na spornej działce ulicy, to koniecznym było, aby przed upływem 7 lat od przejęcia nieruchomości rozpoczęte zostały prace budowlane. Z zebranego w sprawie materiał dokumentacyjny wynika, jak wskazano wyżej, iż mimo upływu ustawowego terminu, na gruncie objętym treścią zaskarżonej decyzji nie podjęto prac budowlanych w celu realizacji ulicy, której na spornej działce nie ma do dnia dzisiejszego. Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno zaś być poprzedzone bezspornym ustaleniem, iż na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem takie stwierdzenie uprawniało organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W zaskarżonej decyzji brak takich ustaleń. Ustalenia dotyczą tylko aktualnego stanu nieruchomości, z których wynika jedynie, że na spornej nieruchomości znajduje się podziemny kabel WN. Decyzja ta nie zawiera faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku z budową ulicy. Oczywiście aktualny stan nieruchomości może mieć znaczenie dla oceny, czy warunek z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został spełniony. Niezbędne jest jednak znaczne poszerzenie ustaleń, zwłaszcza iż aktualny stan nieruchomości nie wskazuje na wykonanie na niej prac budowlanych. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy zakopanie na tym terenie kabla wysokiego napięcia. Nie jest również równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę. Sąd podziela w tym zakresie wykładnię przedstawioną w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1999 r. IV SA 2428/98 (LEX nr 48656) oraz wyroku NSA z dnia 21 października 1991 r. IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 1). Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wystąpienie choćby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. Zwrócić również należy uwagę, że to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że zarówno akta administracyjne, jak i wydana decyzja organu II instancji pozwalają na stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie brak jest dokonania przez ten organ jej rzetelnej, obiektywnej i dokładnej analizy pod kątem przywołanego przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoduje to, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 kpa oraz naruszeniem art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wyjaśniono również istniejących w sprawie rozbieżności, co do planowanego a rzeczywistego przebiegu ulicy [...]. Wyżej wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny prawidłowości postępowania Starosty [...] oraz prawidłowości jego decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. a także do oparcia przez organ II instancji swojego rozstrzygnięcia na treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika by organ II instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i poczynił własne, odmienne od organu I instancji, ustalenia niezbędne do stwierdzenia przez organ II instancji istnienia przesłanek do odmowy zwrotu wywłaszczonej działki jako wykorzystanej na cel zgodny z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99, niepub.) budowa infrastruktury technicznej (w rozpatrywanej sprawie jest to podziemny kabel wysokiego napięcia) z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącego oraz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy działka nr [...] została wykorzystana, zgodnie z treścią art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.