II SA/Gl 961/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi I. Ł., R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Prezydent Miasta B.– po ponownym rozpatrzeniu wniosku I. i R. Ł. – decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 4 ust. 2 i 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, 2003 r., poz. 717/ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nadbudowy i dobudowy istniejącej hurtowni branży [...] przy ul. A [...] na działce nr A obręb K. w B.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że inwestycja, dla której ustalono warunki obejmuje nadbudowę kondygnacji o funkcji biurowej w istniejącym budynku o pow. [...] m2 oraz poszerzenie istniejącego budynku /funkcja usługowo-biurowo-magazynowa/ o dwie dobudowy – od strony ul. A i od strony posesji przy ul. B [...]. Przedmiotowe zamierzenie stanowi uzupełnienie istniejącej substancji na działce, która znajduje się na terenie nie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja, która wobec braku planu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest ona bowiem kontynuacją realizowanych na działce prac budowlanych związanych z budową budynku usługowo-handlowego w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] r. Działka A posiada dostęp do drogi publicznej – do ulicy A /post. MZD z [...]/, istniejąca na działce infrastruktura jest wystarczająca do realizacji zamierzenia, teren posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc /KIV 52 MN/ i decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Nadto planowana inwestycja nie ograniczy dostępu światła, gdyż z analizy zacienienia wynika, że przebudowany dach mieści się w gabarytach istniejącego poddasza, zaś ściana kondygnacji piętra znajdować się będzie w odległości 13,5 m od granicy działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K.– właścicielka działki sąsiedniej, oznaczonej nr B. Podała, że nadbudowa i rozbudowa, dla której ustalono warunki ma się odbyć na budynku "X" /należący do skarżących/. Na działce tej jest także realizowany obiekt w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] r. /pawilon usługowo-handlowy z zakładem [...]/. Objęta decyzją nadbudowa i rozbudowa według odwołującej się narusza jej interes prawny przez ograniczenie możliwości korzystania z działki nr B. Projektowana rozbudowa będzie znajdowała się w odległości 4 m od granicy działki dlatego jest dla niej istotne jaka będzie wysokość nadbudowy, której w decyzji nie określono. Nadto odwołująca się zarzuciła, że w związku z już przeprowadzonymi robotami na działce A, podniesiono jej poziom, co powoduje spływ wód gruntowych na jej działkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717/ oraz art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że mimo dokonania przez organ I instancji analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, istnieją wątpliwości co do zgodności przedmiotowej decyzji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wyjaśniono jaka zabudowa stanowiła podstawę do określenia warunków dotyczących nowej zabudowy, a także nie dokonano oceny wymagań planowanej zabudowy w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. nr 164, poz. 1588/. Z przepisów tego rozporządzenia wynika konieczność określenia wymagań dotyczących szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji czy też geometrii dachu. W decyzji nie określono także w wystarczający sposób wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ograniczając się wyłącznie do warunku wykonania pasa zieleni i odprowadzenia wód, a przecież przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy /Dz.U. nr 164, poz. 1589/ określają zakres takiej ochrony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i R. Ł. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając, że organ odwoławczy naruszył art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. nie uwzględniając faktu, że sporna inwestycja jest jedynie kontynuacją robót związanych z budową budynku usługowo-handlowego i spełnia wszelkie wymogi tego przepisu. Budynek handlowo-usługowy jest realizowany także na działce A w oparciu o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji – zdaniem skarżących – decyzja ostateczna została wydana bez wszechstronnego przeanalizowania wszystkich okoliczności sprawy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z uwagi na wykazane w zaskarżonej decyzji uchybienia organu I instancji, których usunięcie wymagało przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W piśmie procesowym z dnia [...].2006 r. uczestniczka postępowania M. K. wniosła o oddalenie skargi twierdząc, że nie zostały spełnione wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z 27.03.2003 r. W szczególności nie istnieje żadna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która pozwalałaby na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Nadto działka mająca podlegać zainwestowaniu posiada dostęp do ul. B, a nie ul. A. Wskazała też na szereg naruszeń jej interesu prawnego realizowaną już na działce budową obiektu handlowo-usługowego w oparciu o decyzję z [...] r. /Y/, a obecna nadbudowa budynku parterowego na tej działce /X/ pogłębi zacienienie jej działki i zwiększy zanieczyszczenie środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem w ocenie składu orzekającego jest ona zgodna z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania takiej decyzji to jest uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymogom art. 138 § 2 kpa czyni zadość zaskarżona decyzja. W sensie materialnym przedmiotem kontroli organu odwoławczego była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla nadbudowy i dobudowy istniejącej hurtowni branży [...] na działce nr A w B.. Wydanie decyzji ustalającej warunki jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien dokonać wyczerpującej oceny czy przesłanki te zostały spełnione. Skład orzekający podziela ocenę organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji została wydana przy braku wyczerpującej analizy zagospodarowania przedmiotowego obszaru w kontekście wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz w sposób niewystarczający określiła wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe – jak stwierdzono wyżej – w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Punkt 1 art. 61 ust. 1 wymaga stwierdzenia istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy/.../ - Dz.U. 03.164.1588. Stosownie do § 3 tego rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5. Granicę tego obszaru wyznacza się na kopii mapy katastralnej, przy uwzględnieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy /§ 9 rozporządzenia/. Organ I instancji dołączył do wydanej przez siebie decyzji analizę słowną /załącznik nr [...]/ oraz graficzną. Z analizy tej, identycznie jak z decyzji organu I instancji wynika, że analizie poddano działkę A, a więc objętą wnioskiem o ustalenie warunków, a nie działki sąsiednie. Organ I instancji uznał, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 został spełniony przez fakt, że na działce A realizowany jest budynek usługowo-handlowy, a projektowana nadbudowa i rozbudowa stanowi kontynuację realizowanych robót budowlanych. Niezależnie od tego, że analiza słowna oraz decyzja organu I instancji nie zawiera danych, o których mowa w § 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań/.../ to przyjęcie przez organ I instancji, że wymagania te mogą być określone w oparciu o istniejącą zabudowę działki A nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1. Przepis ten wymaga odniesienia projektowanej zabudowy do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej działce sąsiedniej, a więc nie na działce podlegającej zainwestowaniu. Z analizy słownej, jak i decyzji organu I instancji wynika natomiast, iż ustalenie warunków nastąpiło w oparciu o zabudowę na działce A. W ten sposób organy zaprzeczyły zasadzie "dobrego sąsiedztwa" która wymaga dostosowania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W postępowaniu ponownym organ prowadzący postępowanie powinien wskazać na działkę lub działki sąsiednie, mające dostęp do tej samej drogi publicznej co działka A i w oparciu o istniejącą zabudowę, na tej /tych działkach/ wykazać kontynuację funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym miejscu Sąd pragnie wyrazić pogląd, że jako działka sąsiednia, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 może być potraktowana każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, pod warunkiem, że posiada ona dostęp do tej samej drogi publicznej co działka podlegająca zainwestowaniu. W zakresie dostępu działki A do drogi publicznej w świetle twierdzeń organu I instancji, postanowienia MZD z [...] r. oraz pisma procesowego uczestniczki M. K. z [...] 2006 r. /k. [...] akt sądowych/ powstaje wątpliwość czy działka ta ma dostęp do ul. A /tak organ/ czy też ul. B /tak uczestniczka i post. MZD z [...]/. Kwestia ta musi być jednoznacznie wyjaśniona bowiem rzutuje na ustalenie działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1. Wyjaśnienia wymaga także spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4. Fakt, że teren posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza, że można rozważać teren objęty zgodą w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Należy – zdaniem Sądu – uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie. W tym zakresie postępowanie także należy uzupełnić załączeniem ustaleń starego planu dla terenu, na którym położona jest działka objęta wnioskiem. Nadto akta sprawy organ I instancji winien uzupełnić o projekt decyzji – stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. Skoro decyzja organu I instancji dotknięta była omówionymi uchybieniami, na które w części wskazał także organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, to decyzję tę należy uznać za zgodną z prawem. Dlatego w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./ skarga podlegała oddaleniu.