II GSK 107/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Bożena Wieczorska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E." J. D., M. K. Spółki Jawnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1234/05 w sprawie ze skargi "E." J. D., M. K. Spółki Jawnej w P. na postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 22 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie o sprawy jakości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1234/05, oddalił skargę "E." J. D., M. K. Spółki Jawnej z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 22 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie na następujących ustaleniach faktycznych. Pismem z dnia 28 grudnia 2004 r. Nr [...], adresowanym do ustanowionego pełnomocnika, "E." J. D., M. K. spółka jawna z siedzibą w P., radcy prawnego E. R., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w S., odpowiadając na pismo z dnia 13 grudnia 2004 r. zawierające wniosek o ponowne pobranie i przebadanie próbek oleju napędowego, odmówił kolejnego pobrania i badania paliwa. Organ administracji odmawiając ponownego przebadania paliwa powołał się na zasady organizacji i działania systemu monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych, określone ustawą z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz. U. Nr 34, poz. 293). Nadto organ wskazał, że partia paliwa, której przebadania domagała się spółka, może już nie być tą partią, której próbki zostały uprzednio pobrane. Organ administracji poinformował, że wielkości parametrów w próbce podstawowej i kontrolnej są podobne, a różnice w wynikach wystąpiły skutkiem badania tych próbek różnymi metodami. Odnośnie badania składu frakcyjnego uznał, że nie było konieczności badania pełnej destylacji, jeżeli chociaż na jednym etapie badania stwierdzono, że badane paliwo nie spełniało wymagań jakościowych. Natomiast co do wniosku o pozostawienie u kontrolowanej spółki próbki kontrolnej, organ poinformował, że stanowisko swoje przedstawił w piśmie z dnia 15 listopada 2004 r., w którym stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do żądania pozostawienia próbki kontrolnej u kontrolowanego. Na powyższe pismo z dnia 28 grudnia 2004 r. strona skarżąca, określając je jako "decyzja - orzeczenie", złożyła odwołanie. W odwołaniu skarżąca spółka stanęła na stanowisku, iż przedmiotowe pismo Inspekcji Handlowej jest decyzją administracyjną i w związku z tym przedstawiła zarzuty merytoryczne dotyczące przeprowadzenia badania paliwa, a w szczególności uznała, iż odmowa przeprowadzenia ponownej kontroli i przebadania paliwa, stanowi odmowę uwzględnienia wniosku dowodowego, którą to właśnie odmowę obejmuje złożone odwołanie. Pismem z dnia 11 marca 2005 r. Główny Inspektor Inspekcji Handlowej wezwał spółkę do sprecyzowania, w terminie siedmiu dni, żądania zawartego w odwołaniu wskazując, iż jego pismo z dnia 28 grudnia 2004 r., Nr [...] nie jest decyzją administracyjną. W ocenie organu administracji pismo to, co najwyżej, można by uznać za postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego, lecz na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje, a w związku z tym, zgodnie z art. 142 kpa, strona mogłaby zaskarżyć takie postanowienie jedynie w odwołaniu od decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w S. z dnia 29 listopada 2004 r. Nr [...], dotycząca wycofania z obrotu zakwestionowanego oleju napędowego, nie została przez stronę zaskarżona. W odpowiedzi na to pismo, skarżąca pismem z dnia 21 marca 2005 r. stwierdziła, iż jej skarga nie dotyczy wyżej wymienionej decyzji. Główny Inspektor Inspekcji Handlowej postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2005 r. Nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.), oraz art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz pozostawił je bez rozpoznania. Powołując się na treść art. 107 § 1 kpa i art. 104 § 2 kpa organ administracji stwierdził, iż zaskarżone pismo z dnia 28 grudnia 2004 r. Nr [...] Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w S., nie jest decyzją administracyjną ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. orzeczenia o jakości paliwa ciekłego poddanego kontroli. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 22 kwietnia 2005 r. Nr [...], wydane na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.), oraz art. 134 kpa, stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz pozostawiające odwołanie bez rozpoznania. Sąd podał, że powołując się na treść art. 107 § 1 kpa i art. 104 § 2 kpa organ administracji uznał, iż zaskarżone pismo z dnia 28 grudnia 2004 r. Nr [...] Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w S., nie było decyzją administracyjną, zatem od pisma tego nie służył stronie środek zaskarżenia. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie stanowisko organu zasługuje na akceptację, albowiem przedmiotowe pismo nie zawiera jednego z podstawowych elementów - rozstrzygnięcia. Jego treść podawała jedynie informacje o wynikach przeprowadzonych badań próbek paliwa pobranych do kontroli u skarżącej. Skarżąca, na poparcie swojej tezy o statusie pisma z dnia 28 grudnia 2004 r. Nr [...] Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w S., jako decyzji administracyjnej, przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1982 r. (II SA 969/82) -" Orzeczenie o jakości towarów wydawane przez właściwe organy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych (Dz. U. Nr 16, poz. 137 z późn. zm.), wykazuje cechy upodabniające je do fachowych opinii (np. orzeczeń lekarskich). Oparte natomiast na nim -jako na dowodzie - rozstrzygnięcia o charakterze konstytutywnym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, mają charakter decyzji administracyjnych, wywołują bowiem bezpośrednio określone skutki prawne w konkretnej sprawie indywidualnej w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, przy czym w sprawie tej organu rozstrzygającego nie łączy stosunek nadrzędności organizacyjnej z adresatami takiego rozstrzygnięcia (por. art. 1 § 1 pkt 1 i art. 3 § 3 k.p.a.)". Zdaniem Sądu I instancji, orzeczenie to było wydane w innym porządku prawnym, albowiem na długo przed wejściem w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.), a także ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz. U. Nr 34, poz. 293). Niemniej powołane orzeczenie nie potwierdza poglądu skarżącej, a przeciwnie, poglądowi temu zaprzecza. W przytoczonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż "orzeczenie", jak to ujął, o jakości towaru można kwalifikować co najwyżej, jako fachową opinię, na podstawie której następnie, uznając ją jako istotny dowód w sprawie, można dokonać rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji wydał w dniu 29 listopada 2004 r. stosowną decyzję administracyjną Nr [...]. Opierając się na przeprowadzonych badaniach próbek paliwa pobranych u skarżącej i stwierdzając, iż paliwo to nie spełnia wymagań jakościowych, nakazał jego wycofanie z obrotu. Spółce przysługiwał środek zaskarżenia, w postaci odwołania od tej decyzji, w którym mogła podnosić argumenty merytoryczne i procesowe, które artykułuje obecnie. Jednakże skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa, a tym samym wymieniona decyzja stała się ostateczna w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreślała, iż skarga niedotyczy tej decyzji, co jest zrozumiałe bowiem, z uwagi na treść art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie mogła takiej skargi skutecznie wnieść. Sąd wskazał również, że skarżąca podkreślała, w piśmie ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę, iż wystarczającą podstawę do wydania decyzji administracyjnej stanowi art. 104 zdanie pierwsze kpa. Argument ten miał być przeciwstawieniem twierdzeniu organu administracji, który wykazywał, iż brak jest podstawy materialnej do wydania decyzji o jakości paliwa. Należy zatem zauważyć, iż przepis art. 104 kpa nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa on jedynie formę załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego, a w niektórych przypadkach przepis prawa procesowego na przykład art. 149 § 3 kpa czy 151 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 1999 r. - I SA 1658/98). Organ administracji podnosił, iż przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. z 2001 r., Nr 4, poz. 25 ze zm.), a także ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 34, poz. 293) nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w sprawie jakości paliwa. Sąd wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej wojewódzki inspektor może zarządzić w toku kontroli, w drodze decyzji, ograniczenie wprowadzania do obrotu, wstrzymanie wprowadzania do obrotu lub wycofanie z obrotu produktów albo wstrzymanie świadczenia usług bądź niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli jest to konieczne ze względu na bezpieczeństwo lub interes konsumentów albo interes gospodarczy państwa. Także o ile jest to niezbędne dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wojewódzki inspektor jest obowiązany wydać, w drodze decyzji administracyjnej, zarządzenie pokontrolne (art. 32 w/w ustawy o Inspekcji Handlowej). Powołane przepisy określają zakres przedmiotowy decyzji jakie może wydać wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej. W zakresie tym nie mieści się decyzja o jakości paliwa. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kpa, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Wydanie więc decyzji administracyjnej w sprawie, której załatwienia w takiej formie prawo nie przewiduje, stanowiłoby dokonanie rozstrzygnięcia z przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli bez podstawy prawnej, a w konsekwencji decyzja taka podlegałaby stwierdzeniu jej nieważności. "E." J. D., M. K. Spółka Jawna z siedzibą w P. zaskarżyła w całości powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 kpa. Argumentacja skarżącej dotycząca naruszenia przez Sad I instancji wyżej wskazanego przepisu zawarta została w szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Inspekcji Handlowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny był uprawniony do dokonania oceny zaskarżonego wyroku tylko w ramach takich podstaw kasacyjnych, na które wskazano w skardze kasacyjnej. Należy przy tym podkreślić, że podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, o której mowa w art.174 pkt.2 ustawy p.p.s.a. powinna odnosić się do przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest bowiem orzeczenie Sądu administracyjnego pierwszej instancji, a nie decyzja wydana przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jedynie kwalifikowane uchybienia popełnione w toku postępowania przed Sądem I instancji mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zakończonej zaskarżonym orzeczeniem. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna, której sporządzenie zgodnie z treścią art.175 § 1 i § 3 p.p.s.a. zostało powierzone zawodowym pełnomocnikom, powinna wskazywać w podstawach kasacyjnych w sposób wyartykułowany popełnione przez sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów ustawy p.p.s.a. oraz, zgodnie z treścią art.176 p.p.s.a. powinna zawierać ich uzasadnienie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wniesiona przez stronę skarżącą skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Zawarte w niej podstawy kasacyjne zostały sformułowane w sposób ogólnikowy, jako naruszenie przepisów postępowania, to jest art.104 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, bowiem z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne uznanie, iż pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w S. z 28 grudnia 2004 roku numer [...] nie może stanowić rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a tym samym błędne uznanie, iż wskazane wyżej pismo nie może stanowić decyzji administracyjnej, o której mowa w art.104 k.p.a. Ponadto strona skarżąca podjęła próbę uzasadnienia swego stanowiska i wskazała, że wbrew stanowisku Sądu I instancji przepis art.104 k.p.a. jest przepisem prawa o charakterze mieszanym, to jest proceduralno-materialnym, zezwalającym na rozstrzyganie spraw administracyjnych, co do ich istoty i stanowi wystarczającą podstawę prawną do wydawania przez organy administracji publicznych decyzji administracyjnych rozstrzygających o istocie sprawy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania-art.104 k.p.a. odnosi się do postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić należy, iż poza sporem winna pozostawać okoliczność, że mając na uwadze uregulowania prawne zawarte w ustawie p.p.s.a. stwierdzić wypada, że postępowanie wywołane skargą kasacyjną nie daje podstaw do badania po raz kolejny legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśla, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który w jej ocenie błędnie uznał za zasadne stanowisko organu administracji publicznej wskazujące na brak podstaw do wniesienia odwołania od pisma Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w S. z 28 grudnia 2004 roku numer [...]. Nadto strona skarżąca wskazuje, że przedmiotem postępowania administracyjnego było "...badanie jakości paliwa w celu określenia jego jakości". Wreszcie w ocenie strony skarżącej, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy pozostają przepisy ustawy z 15 grudnia 2000 roku o Inspekcji Handlowej ( Dz. U. 4/2001, poz.25 ze zmianami) oraz ustawy z 23 stycznia 2004 roku o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych ( Dz. U. 34/04 poz.293), ponieważ samoistną podstawę uzasadniającą rozstrzygnięcie o istocie sprawy ( jakości paliw) stanowi przepis art.104 k.p.a. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art.104 k.p.a., zasadnie uznając, iż przepisy powołanych wyżej ustaw nie dają podstaw do wydawania decyzji administracyjnej dotyczącej jakości paliwa, a pismo z 28 grudnia 2004 roku numer [...] Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w S. nie jest decyzją administracyjną ani innym rozstrzygnięciem podlegającym zaskarżeniu do organu wyższego stopnia w toku postępowania administracyjnego. Trafnie uznano, że wskazane wyżej pismo nie zawiera jednego z istotnych elementów kwalifikujących określone pismo do decyzji administracyjnych, to jest nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a więc w tym przypadku nie zawiera rozstrzygnięcia o jakości paliwa. Jednocześnie przepisy art.18 ust.1 i art.32 ustawy o Inspekcji Handlowej jednoznacznie wskazują jakie decyzje mogą wydać organy administracji publicznej w toku kontroli i po jej zakończeniu. Wśród tych decyzji brak jest decyzji o jakości paliw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.