II GSK 78/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1388/05 w sprawie ze skargi T. P. S.A. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 24 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji w sprawie usług telekomunikacyjnych postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok; II. odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1388/05 oddalił skargę T. P. S.A. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 24 maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji z dnia 8 grudnia 2003 r. o połączeniu sieci. W uzasadnieniu Sąd podał między innymi, że postanowieniem z dnia 17 grudnia 2004 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej Prezes URTiP), na wniosek Spółki M. S.A., (poprzednia nazwa S.-M. S.A.), z dnia 20 października 2004 r. wyjaśnił treść decyzji z dnia 8 grudnia 2003 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła T. P. S.A. Postanowieniem z dnia 24 maja 2005 r. Prezes URTiP utrzymał w mocy postanowienie z dnia 17 grudnia 2004 r. uznając, że te ostatnio wymienione postanowienie nie zmienia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 8 grudnia 2003 r. Wyjaśniając treść decyzji organ podniósł, że ustalone w niej definicje połączeń "lokalnego rozpoczęcia/zakończenia połączenia" (§ 1 pkt 16 Decyzji) oraz "zakończenia/rozpoczęcia połączenia międzysieciowego z pojedynczym tranzytem" (§ 1 pkt 17 Decyzji) są definicjami technicznymi połączeń, uwzględniającymi zaangażowanie elementów sieci operatora przy realizacji połączeń. Definicje te posługują się pojęciem centrali międzystrefowej ACMS - centrali realizującej ruch międzystrefowy automatyczny i półautomatyczny oraz ruch międzynarodowy przy współpracy z centralą międzynarodową (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 września 2002 r. w sprawie planu numeracji krajowej dla publicznych sieci telefonicznych; Dz. U. Nr 145, poz. 1223, zwanym dalej "PNK"). W zależności od spełnianej przez ACMS funkcji, PNK rozróżnia dwa rodzaje tych central: międzystrefową końcową (ACMS/K) i tranzytową (ACMS/T). Centrala ACMS/K obsługuje ruch przychodzący i wychodzący ze Strefy Numeracyjnej (zwanej dalej "SN") do pozostałej części sieci stacjonarnej, natomiast ACMS/T realizuje ruch międzystrefowy końcowy do własnej SN oraz tranzytuje ruch pomiędzy innymi ACMS/K lub ACMS/T. Z powyższej definicji wynika że, ACMS służy do realizacji ruchu międzystrefowego (tj. ruchu pomiędzy zakończeniami sieci należącymi do różnych stref numeracyjnych) i międzynarodowego (tj. ruchu pomiędzy zakończeniami sieci należącymi do sieci publicznych w różnych krajach). Organ stwierdził, że definicja "lokalnego rozpoczęcia/zakończenia połączenia" (§ 1 pkt 16 Decyzji) obejmuje połączenia realizowane w strefie numeracyjnej, w której znajduje się PSS, jako połączenia, w których nie została zaangażowana żadna centrala międzystrefową (czyli ruch pochodzący od abonentów znajdujących się w tej strefie jest kierowany do PSS w tej samej strefie), a centrala ACMS/T angażowana jest jako centrala obsługująca ruch "strefowy". W związku z tym dla połączeń realizowanych od abonenta znajdującego się w strefie numeracyjnej innej niż ta, w której zlokalizowany jest PSS na centrali ACMS/T zastosowanie ma definicja "Zakończenia/rozpoczęcia połączenia międzysieciowego z pojedynczym tranzytem" (§ 1 pkt 17), gdyż angażowana jest jedna centrala międzystrefowa, a abonent - w myśl definicji - jest przyłączony do centrali miejscowej. Zgodnie z PNK, centralą miejscową jest centrala "do której dołączone są stacje telefoniczne za pośrednictwem łączy abonenckich oraz inne współpracujące centrale za pośrednictwem łączy między centralowych". Zatem połączenie realizowane ze strefy numeracyjnej innej niż strefa, w której zlokalizowany jest PSS, jest połączeniem z pojedynczym tranzytem. W kwestii zastosowania określonych w decyzji zasad w zakresie stawek rozliczeniowych za rozpoczynanie/zakańczanie połączeń w sieci TP S.A., organ stwierdził, że zasady te mają zastosowanie dla wszystkich obszarów tranzytowych OTr tak jak dla warszawskiego obszaru tranzytowego. Organ wskazał, iż wynikający z decyzji model połączenia sieci oraz rozliczeń wraz z określonymi w nim usługami międzyoperatorskimi (rozpoczęcie, zakończenie i tranzyt połączeń) zakłada połączenie sieci przy jednym punkcie styku sieci i stopniowe, zgodnie z ustalonym w decyzji harmonogramem, tworzenie PSS w kolejnych obszarach. Ponadto organ podniósł, że ustalenie w decyzji z dnia 8 grudnia 2003 r. harmonogramu budowy PSS w kolejnych OTr nie odbiera stronom prawa do uzgadniania i tworzenia w ramach wzajemnego porozumienia kolejnych punktów styku w miejscach innych niż ustalone w decyzji. Innymi słowy to co zostało określone w decyzji stanowi pewne minimum, które musi zostać zrealizowane w ramach połączenia sieci stron. Prezes URTiP zauważył, że przyjęty model techniczny, który ma zastosowanie w stosunku do hierarchicznej i spełniającej "geograficzne" wymogi z PNK sieci TP S.A., nie może pozostawać "w oderwaniu" od warunków geograficznych (podział na SN i OTr), gdyż wymaga tego zachowanie zgodności z rzeczywistą, "geograficzną", strukturą sieci TP S.A. (struktura zgodna z PNK). Odnosząc się do kwestii zaniechania powiadomienia T. P. S.A. o wszczęciu postępowania w sprawie wyjaśnienia treści decyzji, organ podniósł, że wydając postanowienie wyjaśniające treść decyzji nie naruszył praw strony, gdyż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej nie przeprowadza postępowania dowodowego a jedynie ogranicza się do wyjaśnienia jak rozumiał wydaną przez siebie decyzję,. Oddalając skargę WSA stwierdził, że wyjaśnienie treści decyzji, dokonywane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełnienia wyjaśnianego rozstrzygnięcia, nie może także wynikać z nowych dowodów i nowych ustaleń. Wyjaśniając treść decyzji organ administracji nie przeprowadza postępowania dowodowego ani nie gromadzi dodatkowych materiałów koniecznych dla dokonania rozstrzygnięcia. W związku z tym nie dochodzi do ustalania nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na prawa i obowiązki stron. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane w decyzji, której treść jest wyjaśniana. W związku z tym udział stron w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie polega, zdaniem Sądu I instancji, na informowaniu ich o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na treść postanowienia oraz na umożliwieniu im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji, jeżeli widzi potrzebę wyjaśnienia treści decyzji, opiera się wyłącznie na materiale zgromadzonym w sprawie. W ocenie WSA ewentualne naruszenie art. 9 i art. 10 § 1 kpa. nie mogło mieć istotnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. W postanowieniu Prezes URTiP wyjaśnił jak należy rozumieć definicje w kontekście określonych warunków, związanych z umiejscowieniem Punktów Styku Sieci na centrali międzystrefowej tranzytowej i końcowej. Według TP S.A. klasyfikacja połączeń powiązana jest z nazwą centrali (np. centrala międzystrefowa), natomiast Prezes URTiP uważa, że kryterium stanowi funkcja spełniana przez ten element sieci zaangażowany w realizację danego połączenia. Zawarte w postanowieniu wyjaśnienia nie powodują zmiany klasyfikacji połączeń na podstawie definicji ustalonych w decyzji rozpoczęć/zakończeń połączeń lokalnego, z pojedynczym tranzytem i z podwójnym tranzytem, albowiem klasyfikacja połączeń odbywa się według funkcji spełnianych przez centrale zaangażowane w realizację połączeń, a nie według przypisanej im nazwy. Wyjaśnienie definicji połączeń, z punktu widzenia zaangażowania funkcji międzystrefowej central, nie uzasadnia twierdzenia TP S.A. o wprowadzeniu "nowego" geograficznego kryterium do modelu technicznego, ustalonego w decyzji. Przyjęty model połączenia sieci nie został zmieniony przez wprowadzenie kryterium geograficznego, albowiem nigdy nie był on oderwany od warunków geograficznych określających hierarchiczną budowę sieci TP S.A. związanych z wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 września 2002 r. w sprawie planu numeracji krajowej dla publicznych sieci telefonicznych (Dz. U. nr 145, poz. 1223) podziałem na strefy numeracyjne i obszary tranzytowe. Stosowanie definicji określonych w decyzji, w świetle wydanego postanowienia, nie ma wpływu na stawki rozliczeniowe pomiędzy TP S.A. a M. S.A.. Zdaniem Sądu I instancji, konsekwencją właściwego rozumienia definicji zawartych w decyzji będzie przyjęcie właściwego sposobu rozliczania, które, wbrew twierdzeniom TP S.A., nie zostały zmienione postanowieniem wyjaśniającym treść decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec ujawnionych różnic w rozumieniu przez strony decyzji z dnia 8 grudnia 2003 r. istniała konieczność wyjaśnienia jej treści na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. P. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 24 maja 2005 r. znak [...] oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 17 grudnia 2004 r., znak [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła wyrokowi: - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływana jako p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego, w wyniku których strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd nie wziął pod uwagę, że zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dostrzeżenie przez Sąd orzekający konsekwencji uchybień procesowych jakich dopuścił się organ, poskutkowało oddaleniem skargi; - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się w błędnym ustaleniu, iż wskazywana przez stronę skarżącą zmiana decyzji, do jakiej doszło w wyniku wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. dotyczyła zmiany modelu połączenia sieci, gdy tymczasem zmiana dotyczyła modelu rozliczeń międzyoperatorskich. Skutkiem tego błędu było więc nie rozpoznanie istoty sprawy, która to istota koncentrowała się wokół twierdzenia, iż postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej jako "Prezes URTiP" lub "Organ") zmienia model rozliczeń międzyoperatorskich, a nie - jak błędnie przyjął Sąd - model połączenia sieci. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprawidłowe alokowanie zmiany sygnalizowanej przez skarżącą doprowadziło w konsekwencji do błędnego przyjęcia, iż do zmiany decyzji nie doszło, co poskutkowało oddaleniem skargi. Prezes URTiP i M. S.A. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym, jest obowiązany z urzędu brać pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie Sąd stwierdził zaistnienie przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (niedopuszczalność drogi sądowej). Sformułowanie powyższego wniosku nastąpiło na podstawie następujących okoliczności. Decyzja z dnia 8 grudnia 2003 r. o połączeniu sieci, której treść była wyjaśniana, została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.). T. P. S.A., stosownie do art. 111 ust. 2 powołanej ustawy, wniosła w dniu 23 grudnia 2003 r. odwołanie od tej decyzji do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego ( obecnie Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd ochrony konkurencji i konsumentów). M. Spółka z o.o. złożyła wniosek o wyjaśnienie treści decyzji z dnia 8 grudnia 2003 r. w dniu 20 października 2004 r., to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Przepisy tej ostatnio powołanej ustawy stanowiły podstawę podejmowania czynności przez Prezesa URTiP. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2004 r., wydanym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. organ wyjaśnił treść decyzji z dnia 8 grudnia 2003 r. i pouczył strony o przysługującym im prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. T. P. S.A., stosując się do tego pouczenia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zastrzegając jednocześnie, że w wypadku, gdyby Prezes URTiP uznał, że na postanowienie przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, by wniosek ten został potraktowany jako zażalenie. Prezes URTiP postanowieniem z dnia 24 maja 2004 r. utrzymał w mocy swe poprzednie postanowienie, pouczając strony o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tok postępowania prowadzonego przez Prezesa URTiP był nieprawidłowy. Za taką oceną przemawiają następujące argumenty. Postanowienie z dnia 17 grudnia 2004 r., wyjaśniające treść decyzji z dnia 8 grudnia 2003 r. zostało wydane po wejściu w życie ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2004 r., lecz przed zakończeniem postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem T. P. S.A. wniesionym w trybie określonym w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo telekomunikacyjne. Należało zatem rozważyć, czy w takiej sytuacji do postanowienia wyjaśniającego treść decyzji będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2004 r., czy też ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał art. 222 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, który jest przepisem przejściowym, regulującym zasady stosowania przepisów ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, to jest przed dniem 3 września 2004 r.. Stosownie do art. 222 ust. 3 ustawy w zakresie spraw zakończonych w ramach postępowania administracyjnego, a niezakończonych w toku postępowania odwoławczego, stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie niniejszej postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją z dnia 8 grudnia 2003 r., lecz w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. nie było zakończone postępowanie odwoławcze toczące się przed Sądem Okręgowym w Warszawie - sądem ochrony konkurencji i konsumentów. Wydanie w takim stadium postępowania, postanowienia wyjaśniającego treść decyzji niewątpliwie należy do zakresu sprawy zakończonej w ramach postępowania administracyjnego, a niezakończonej w toku postępowania odwoławczego (art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.), co oznacza obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych - ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne. Stosownie do art. 111 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy od decyzji Prezesa URTiP, o których mowa w art. 57 ust. 1-3, art. 84 ust. 1, art. 124 ust. 2 oraz art. 125 ust. 1 ustawy, przysługiwało odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, zaś zgodnie z art. 111 ust. 4 ustawy do postanowień Prezesa URTiP, na które służyło zażalenie, przepisy ust. 2 należało stosować odpowiednio, z tym że termin złożenia zażalenia wynosił 7 dni. Z przytoczonych regulacji wynika jednoznacznie, że postanowienia w sprawach wymienionych w ust. 2, na które przysługiwało zażalenie, podlegały rozpatrzeniu przez Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd antymonopolowy, obecnie sąd ochrony konkurencji i konsumentów, w trybie przepisów k.p.c. o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Przepis art. 111 ust. 4 dotyczył wszelkich postanowień, które zapadały w sprawach wymienionych w art. 111 ust. 2, niezależnie od tego, czy były to postanowienia o charakterze procesowym, wydana na podstawie k.p.a., czy też postanowienia przewidziane w ustawie Prawo telekomunikacyjne. Brak jest bowiem racjonalnych podstaw do przyjęcia, by zamiarem ustawodawcy było powierzenie rozpoznawania zażaleń, w określonej kategorii spraw różnym organom, w zależności od tego, czy zostało ono wydane na podstawie k.p.a., czy też ustawy Prawo telekomunikacyjne. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że podstawę prawną decyzji z dnia 8 grudnia 2003 r. o połączeniu sieci stanowił art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r.. W związku z tym, na podstawie art. 111 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2000 r., na postanowienie Prezes URTiP z dnia 17 grudnia 2004 r. stronom przysługiwało zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, nie zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Do właściwości sądów administracyjnych nie należy bowiem rozpoznawanie skarg w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują wnoszenie środków odwoławczych do sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył powyższej okoliczności i rozpoznał skargę, mimo, że podlegała ona odrzuceniu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.