II OSK 1812/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 40/03 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt IISA/Kr 40/03 oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] dokonał scalenia gruntów wsi S. K., N. K. oraz części wsi B., B., S., N. D. i części gruntów Miasta K.. Następnie Wojewoda K. decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej scalenia gruntów położonych w N. K. a wydzielonych w zatwierdzonym projekcie scalenia działki nr [...], będącej własnością W. G. oraz wskazanych działek będących własnością B. i J. G.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. W następstwie powyższych orzeczeń Starosta Powiatowy wszczął ponownie postępowanie celem wydania decyzji w zakresie scalenia działki W. G. oraz działek J. i B. G.. W toku postępowania W. G. poinformowała organ o braku zgody na włączenie całej działki nr [...] do scalenia. W dniu [...] czerwca 2002 r. wymieniona udzieliła pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym adwokatowi M. K. oraz synowi J. G.. W dniu [...] Starosta K. rozstrzygnął o: a) wyłączeniu z obszaru scalenia zabudowanej działki nr [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...] stanowiącej własność W. G. ; b) zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów w ten sposób, że dla W. G. za działkę nr [...] o pow. 0,46 ha wydzielił działkę nr [...] o pow. 0,45 ha; c) zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów w ten sposób, że dla E. G. za działki nr [...], [...] oraz [...] wydzielił działkę nr [...]. Decyzję tą otrzymali w dniu [...] sierpnia 2002 r. pełnomocnicy W. G.. W dniu [...] sierpnia 2002 r. W. G. zmarła. Dnia [...] września 2002 r. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w imieniu W. G. złożył adwokat M. K., domagając się uchylenia decyzji i odtworzenia w całości działki nr [...] w jej pierwotnym kształcie, bądź też uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., jako organ odwoławczy, wyznaczyło rozprawę administracyjną w celu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej W. G., a następnie w dniu [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania Kolegium podniosło, że pełnomocnictwo W. G. dla adwokata M. K. wygasło w dniu [...] sierpnia 2002 r., w momencie śmierci strony. Skargę do sądu administracyjnego wniósł J. G. twierdząc, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że był zajęty pogrzebem swojej matki i nie powiadomił adwokata o jej śmierci. Jego zdaniem, w zaistniałej sytuacji, organ odwoławczy powinien zawiesić postępowanie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem umorzenie postępowania uniemożliwiło mu - jako spadkobiercy po W. G.- wzięcie udziału w rozprawie administracyjnej. Nadto podniósł, że Kolegium przeprowadziło rozprawę pomimo jego wniosku o zmianę terminu w związku z chorobą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Jednocześnie wyjaśniło, że zawieszenie postępowania odwoławczego możliwe byłoby wówczas, gdyby W. G. zmarła po wniesieniu odwołania, a nie przed wszczęciem postępowania odwoławczego. Pismem z dnia 15 września 2003 r. skarżący przedłożył do akt sprawy odpis postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po W. G. przez J. G. i T. G.. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w treści pełnomocnictw udzielonych przez W. G. nie ma żadnej wzmianki o dopuszczalności jej reprezentowania po śmierci. W postępowaniu administracyjnym o działaniu przez pełnomocnika stanowią przepisy art. 32-33 oraz art. 40 § 2 k.p.a. Z uwagi na fragmentaryczność tych regulacji, w sprawach nieuregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, do pełnomocnictwa należy stosować przepisy kodeksu cywilnego (art. 95-108 k.c.). Zgodnie z art. 101 § 2 k.c. umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym. Pełnomocnictwo jest ważne dopóki nie zostanie odwołane lub nie nastąpi śmierć pełnomocnika. Dlatego też należy przyjąć, iż w razie śmierci strony w toku postępowania pełnomocnictwo przez nią udzielone wygasa. W przedmiotowej sprawie okoliczność ujawnienia faktu śmierci mocodawczyni – W. G., nastąpiła już w trakcie trwania postępowania odwoławczego, stąd po ustaleniu daty jej śmierci, jedyną czynnością, jaką mógł podjąć organ drugiej instancji było umorzenie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze skutecznie może zainicjować strona. Jak się okazało pełnomocnik strony, w dacie składania odwołania, nie mógł reprezentować W. G., gdyż upoważnienie wygasło. Sąd nie podzielił argumentu skarżącego o konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu zawieszenie to może nastąpić, gdy strona umiera w trakcie postępowania administracyjnego, a nie przed jego wszczęciem lub po jego zakończeniu. W sprawie zakończenie postępowania przed organem pierwszej instancji nastąpiło z chwilą doręczenia decyzji adresatom, tj. [...]. W. G. umarła już po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, a więc jej śmierć nie nastąpiła w toku postępowania administracyjnego. Złożenie odwołania przez adwokata miało zaś miejsce już po śmierci strony. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazał, że zgodnie z art. 94 § 2 k.p.a. organ odwoławczy mógł odroczyć rozprawę. Mając jednak na uwadze, iż przedmiotem rozprawy nie mogło być wyjaśnienie jakichkolwiek kwestii merytorycznych, podnoszone przez skarżącego uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość orzeczenia w sprawie. J. G., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie śmierci strony organ administracyjny zawiesza postępowanie, chyba że jest w stanie wezwać spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie. Zawieszenie takie nie zależy od uznania organu (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2002 r. IV SA 1456/00, Lex nr 80657). Skarżący wskazał, iż bezsporna jest kwestia wygaśnięcia pełnomocnictwa z chwila śmierci W. G.. Natomiast nieuzasadnione są wywody Sądu pierwszej instancji, iż po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji zostało zakończone postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego w dacie śmierci strony biegł termin do wniesienia odwołania, a więc postępowanie administracyjne było w toku. W tych okolicznościach sprawy organ winien zawiesić postępowanie albo wezwać spadkobierców do udziału w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Zatem wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji rozstrzygającej sprawę oraz doręczenie (ogłoszenie) jej stronie oznacza zakończenie postępowania administracyjnego przed tym organem. Decyzja taka jest decyzją stosowania prawa administracyjnego i w związku z tym wywołuje skutki prawne w postaci powstania po stronie jej adresata określonej sytuacji prawnej. Jednocześnie, w związku z dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji wywołuje skutek procesowy w postaci możności prawnej wniesienia odwołania, a więc uruchomienia administracyjnego toku instancji. Istnienie prawa do wniesienia odwołania oznacza, iż podmiot legitymowany dysponuje swoim prawem procesowym i od niego zależy, czy uprawnienie to będzie urzeczywistniał. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 i art. 129 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia odwołania przez podmiot legitymowany. Oznacza to, że nie istnieje możliwość wszczęcia tego postępowania z urzędu. Zatem odwołanie wniesione przez legitymowany podmiot jest czynnością uruchamiającą administracyjny tok instancji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w imieniu osoby fizycznej można skutecznie wnieść odwołanie do czasu ustania jej zdolności do czynności prawnych, która ustaje wraz z jej zdolnością prawną, a więc w chwili śmierci. W razie śmierci osoby fizycznej w toku postępowania w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w jej miejsce wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Wstąpienie w miejsce zmarłej osoby fizycznej następców prawnych po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed upływem terminu do wniesienia odwołania oznacza, że stają się oni podmiotami legitymowanymi do wniesienia odwołania. Sytuacja taka jednak nie upoważnia pełnomocnika osoby fizycznej do wniesienia odwołania w jej imieniu po dacie zgonu. Zmarła osoba fizyczna nie może już dysponować prawem procesowym uprawniającym do wniesienia odwołania. Zatem wniesienie odwołania przez pełnomocnika osoby fizycznej po jej śmierci nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego, co uzasadnia wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wobec jego bezprzedmiotowości ze względów podmiotowych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego. Błędne jest twierdzenie autora skargi, że mimo zakończenia postępowania przed organem pierwszej instancji postępowanie administracyjne było w toku. Po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed skutecznym wniesieniem odwołania, wszczynającego postępowanie odwoławcze, nie toczy się bowiem postępowanie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.