I SA/Wa 470/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu zajętego pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Powiatu J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Powiatu J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Powiat J. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, utrzymał tę decyzję w mocy. Z uzasadnienia powołanych decyzji wynika następujący stan faktyczny: Zarząd Powiatu J. wnioskiem z dnia 7 czerwca 2002 r. wystąpił o potwierdzenie przejścia, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) na rzecz Powiatu J., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], stanowiącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] orzekł, że Powiat J. nie nabył z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości z uwagi na to, że pozostaje ona w trwałym zarządzie [...] Parku Narodowego. Na skutek odwołania Powiatu J., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, iż konieczne jest ustalenie właściciela nieruchomości. W związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w J. postępowaniem w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie uwłaszczenia. Przy piśmie z dnia 15 lutego 2005 r. Starosta J. przedstawił zawiadomienie Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] grudnia 2003 r., L.dz.kw [...] o założeniu księgi wieczystej KW nr [...], w której prawo własności działek nr [...] i nr [...] zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie uwłaszczeniowe. Pismem z dnia 2 czerwca 2005 r. Zarząd Powiatu J. wycofał wniosek z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w związku z czym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte tym wnioskiem. Pismem z 10 czerwca 2005 r. Zarząd Powiatu J. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat J. nieodpłatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 103 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. własności oznaczonej wyżej nieruchomości stanowiącej drogę powiatową wskazując, że zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie przedmiotowe działki stanowiły drogę wojewódzką. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], na podstawie art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 3 i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat J. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę wyznaczono i przeprowadzono rozprawę administracyjną mającą na celu ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną i w czyim władaniu znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 3 powołanej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w ust. 1 stały się drogami powiatowymi. Wykaz tych dróg objęty został rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Droga nr [...] [...]-[...]-[...] jest drogą publiczną, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Jednak w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miało ustalenie, czy objęte wnioskiem działki wchodzą w skład tej drogi. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną może być uznana tylko taka droga, która łącznie spełnia dwa warunki: po pierwsze jest zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych na podstawie tej ustawy, a po drugie może z niej korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami wskazanymi w ustawie lub w przepisach szczególnych. Ponadto istotne jest, kto władał w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomością stanowiącą drogę. W przedmiotowej sprawie, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że działki nr [...] i [...] leżą w kompleksie leśnym [...] Parku Narodowego. Zgodnie z operatem ewidencji gruntów w dniu 31 grudnia 1998 r. działki stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w zarządzie [...] Parku Narodowego. Na przeprowadzonej rozprawie administracyjnej przedstawiciele [...] Parku narodowego oświadczyli, że przedmiotowe działki zawsze były własnością Skarbu Państwa od 1945 r. do 1995 r. w zarządzie lasów państwowych, a od 1995 roku w zarządzie [...] Parku Narodowego. Z przedłożonego przez [...] Park Narodowy materiału dowodowego wynika, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów [...] Park Narodowy przyjął z likwidowanego Nadleśnictwa [...] grunty Skarbu Państwa m. in. działkę nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha wraz z drogą zakładową nr [...] (nie wydzieloną geodezyjnie) w obrębie [...]. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] zmieniono granice ewidencyjne wsi [...], włączając ww. działkę nr [...] do obrębu [...], którą następnie podzielono na mniejsze działki, w tym nr [...] i [...]. Z tych działek zostały wydzielone działki nr [...] i [...] jako droga o pow. [...] ha na podstawie wykazu zmian przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. w dniu [...] kwietnia 2002 r. pod nr [...]. Na przeprowadzonej rozprawie administracyjnej obie zainteresowane strony dowodziły swego władania nieruchomością. [...] Park Narodowy przedłożył m. in. książki środków trwałych, w których wykazana została droga zakładowa nr [...] oraz dokumenty dotyczące budowy i remontu przedmiotowej drogi. Natomiast przedstawiciele Powiatowego Zarządu Dróg w J. oświadczyli do protokołu, że odcinek drogi był na bieżąco utrzymywany i remontowany ze środków Powiatowego Zarządu Dróg, gdyż wchodzi on w skład drogi powiatowej [...]-[...]-[...]. Na tej podstawie Wojewoda [...] uznał, że działki nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w faktycznym władaniu [...] Parku Narodowego. W związku z powyższym nie wchodziły w skład drogi wojewódzkiej, która stała się drogą powiatową [...]-[...]-[...], a zatem nie stały się w myśl art. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 103 ust. 3 i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. własnością Powiatu J. Od decyzji Wojewody [...] Powiat J. odwołał się do Ministra Skarbu Państwa podnosząc, że ustalenie, iż [...] Park Narodowy faktycznie władał przedmiotowymi działkami, nie dawało podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wniosku Powiatu J. Postępowanie wyjaśniające organ winien prowadzić w kierunku ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład drogi powiatowej nr [...] [...]-[...]-[...], a nie, kto nią faktycznie władał. W aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy nr [...] z [...] stycznia 1999 r., na podstawie którego Powiat J. przejął publiczne drogi powiatowe, w tym drogę nr [...], a także metryka drogi nr [...] na odcinku [...]. Zawarte w tych dokumentach informacje dotyczące długości drogi pozwalają na ustalenie, w drodze obliczeń, ewentualnie pomiarów, że działki nr [...] i [...] wchodzą w skład tej drogi. Zaniechanie tych działań z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, co uzasadnia wniosek o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania Powiatu J. decyzją z [...] grudnia 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotnym jest ustalenie, czy sporne działki nr [...] i [...] wchodzą w skład drogi nr [...]. W tej kwestii organ odwoławczy zważył, że jak wynika z informacji złożonej przez Starostę J. w dniu 23 września 2002 r. przedmiotowa droga w 1955 roku obejmowała działkę oznaczonż nr ewid. [...] figurującą w rejestrze ([...]). W 1959 roku droga ta przy wykonywanych pomiarach została wydzielona jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha i została wpisana w rejestrze pomiarowym ewidencji gruntów wsi [...] w pozycji rejestrowej nr [...] jako "dobro publiczne" - drogi. W 1978 r. w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi [...] została zmieniona granica obrębu [...], w wyniku której część działki ewid. [...] stanowiąca drogę biegnącą przez obszar gruntów [...] - przeszła do wsi [...] i została włączona do działki ewid. nr [...] i wpisana na Państwowe Gospodarstwo Leśne. Decvzją Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1997 r. nr [...] zmieniającą przebieg granicy wsi [...] z wsią [...] działka ta została włączona do obrębu [...] i otrzymała nr ewid. [...] o pow. [...] ha. W operacie z odnowienia ewidencji gruntów wsi [...] brak jest jednak dokumentacji, w oparciu o którą zlikwidowano przedmiotową drogę. Brak jest również zawiadomień o dokonaniu tych zmian w operacie ewidencji gruntów. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1994 r. w sprawie utworzenia Magurskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 126, poz. 618) działki wpisane na rzecz [...], w tym działka ewid. nr [...], zostały przekazane w trwały zarząd [...] Parku Narodowego. W wyniku opracowania operatu [...] Parku Narodowego przez Biuro [...] [...] w P. działka nr [...] zmieniła oznaczenie na nowe numery, w tym nr [...] i [...], a te z kolei podzieliły się między innymi na działkę nr [...] i [...], w skład których wchodzi obecnie przedmiotowa droga. Nieruchomość objęta tymi działkami nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, a jedynie drogę spacerową, leśną i wchodzi w skład mienia przekazanego w zarząd [...] Parku Narodowego. Potwierdzeniem tego faktu jest decyzja Dyrektora Parku, który korzystając z uprawnień wojewody na terenie Parku, dokonał zamknięcia drogi szlabanem ze względu na potrzebę ochrony przyrody. Zmiana powyższego stanu prawnego nieruchomości może nastąpić wyłącznie w przypadku zmiany rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego poprzez zmianę granic Parku i wyłączenie działek objętych decyzją. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat J. podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Skarżący twierdzi, iż Minister Skarbu Państwa nie wziął pod uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego w zarząd Parku nie przechodziły grunty zajęte pod drogi publiczne. Oznacza to, że utworzenie [...] Parku Narodowego nie spowodowało żadnych zmian w stanie prawnym dróg publicznych, a o tym, jakie grunty wchodzą w skład dróg publicznych, należy rozstrzygać w oparciu o przepisy dotyczące dróg publicznych. Droga nr [...] [...]-[...]-[...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 151) - załącznik nr [...], na ponad 8 lat przed utworzeniem [...] Parku Narodowego. Droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową wskutek niewymienienia jej w wykazie dróg wojewódzkich ustalonym rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). W konsekwencji tego, protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia 18 stycznia 1999 r. została ona przekazana Powiatowi J. Wskazany w tym dokumencie opis drogi w kilometrach (od [...] do [...]) pozwala na dokładne ustalenie, w drodze obliczeń i pomiarów lub dowodu z opinii biegłego, że działki nr [...] i [...] wchodzą w skład drogi publicznej nr [...]. W tym zakresie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji zaniechały przeprowadzenia stosownych dowodów, aczkolwiek skarżący wskazywał w odwołaniu na taką potrzebę. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie przytaczając w całości argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. . Należy podkreślić, że stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd przede wszystkim stwierdził, że obie powołane decyzje nie zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Powiatu J. z 10 czerwca 2005 r., który - wskazując na art. 103 ust. 3,4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. żądał wydania decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat J. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej drogę powiatową [...] [...] - [...] - [...], a poprzednio drogę wojewódzką nr [...]. Odmawiając wydania żądanej decyzji zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Skarbu Państwa, powoływali się na okoliczności faktyczne, które były wynikiem ustaleń dokonanych w innym postępowaniu administracyjnym, a mianowicie w postępowaniu, którego przedmiotem było stwierdzenie nabycia przez Powiat J. własności przedmiotowego gruntu z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a które na skutek cofnięcia wniosku Wojewoda umorzył decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Należy zwrócić uwagę, że art. 73 ustanawia całkowicie odmienny sposób nabycia własności przez wskazane w nim podmioty publicznoprawne, aniżeli przepis stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nabycie własności w trybie art. 73 uzależnione jest od spełnienia innych przesłanek, a przede wszystkim dotyczy gruntów, które nie stanowią własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, nie mówiąc już o tym, że całkowicie odmienne są cele obu uregulowań - rozwiązanie zawarte w art. 73 służy uregulowaniu stanów prawnych gruntów faktycznie zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, natomiast art. 60 stanowi podstawę wyposażenia w mienie utworzonych z dniem 1 stycznia 1999 r. powiatów i województw w związku z przejęciem przez nie zadań publicznych. Pomimo, że postępowanie uwłaszczeniowe umorzone decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. toczyło się przed tym samym organem, nie można było decyzji wydanych w niniejszej sprawie oprzeć wprost na wynikach postępowania prawomocnie zakończonego bez wykazania, czy i w jakim zakresie mogą one być wykorzystane także i w tej sprawie. Z tej zasadniczo formalnej kwestii wynika istotne dla meritum rozpoznawanej sprawy zagadnienie odnoszące się do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że w trakcie poprzedniego postępowania Powiat J. przedstawił zawiadomienie Sądu Rejonowego w J. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 2003 r. L.dz. kw. [...], że na wniosek z dnia [...] listopada 2003 r. i na podstawie zaświadczenia Starosty J. z dnia [...] listopada 2003 r., założono dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] księgę wieczystą KW nr [...]. Jak wynika z treści zaświadczenia z dnia [...] listopada 2003 r., nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis przewiduje nabycie przez Skarb Państwa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 października 1985 r., "gruntów oddanych i zajętych pod drogi publiczne, wybudowanych z udziałem czynu społecznego". Skoro więc w postępowaniu wieczystoksięgowym przyjęto, że przedmiotowe działki w dniu 1 października 1985 r. były zajęte pod drogę publiczną, to stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego nie mogły one wejść w skład obszaru Parku. Ma to zasadnicze znaczenie dla dalszych ustaleń w przedmiotowej sprawie. Tej kwestii organy orzekające w niniejszej sprawie jednak nie w ogóle rozważały, a trzeba zwrócić uwagę, że na konieczność ustalenia właściciela przedmiotowych działek wskazywał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę. Brak dokonania tych ustaleń na potrzeby niniejszej sprawy uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności. Jak natomiast wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Skarbu Państwa oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na wyjaśnieniach przedstawionych w piśmie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], nie odnosząc się w żaden sposób do przedstawionego materiału dokumentacyjnego. Tymczasem, w ocenie Sądu, nie wynika z niego w sposób jasny, czy działki nr [...] i [...] rzeczywiście nie wchodziły w skład drogi wojewódzkiej nr [...] [...]-[...]-[...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową, przekazaną Powiatowi J. protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. Wątpliwość ta powstaje w świetle treści uzasadnienia obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie, gdzie organy różnie ustalają sposób nabycia terenu spornych działek przez [...] Park Narodowy. Wojewoda [...] przyjmuje, że działki były przejęte od Nadleśnictwa [...] na podstawie protokołu przekazania z [...] kwietnia 1995 r. jako droga zakładowa, Minister Skarbu Państwa natomiast w ogóle nie powołuje się na przekazanie terenu przez lasy państwowe, a tytuł prawny [...] Parku Narodowego do przedmiotowych działek w postaci trwałego zarządu wywodzi wprost z rozporządzenia z dnia 24 listopada 1994 r. o utworzeniu [...] Parku Narodowego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że treść dokumentów, na jakie powołują się organy administracji, jest w większości niejasna. Na dołączonych mapach nie można doszukać się żadnego z oznaczeń działek, na które wskazano w uzasadnieniach decyzji, poza tym mapy są niepodpisane, a kopie większości dokumentów mało czytelne i nieuwierzytelnione. Należy wreszcie stwierdzić, iż w obu decyzjach - zarówno w zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, jak również w decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano prawidłowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jako podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji powołano art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 103 ust. 3 oraz art. 60 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Należy wyjaśnić, że ani art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych ani też art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. nie stanowią materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" powiatu gruntem stanowiącym drogę powiatową. Przepis zaś 60 ust. 4 stanowi wyłącznie normę kompetencyjną przewidującą możliwość wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście własności określonego mienia na jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, gdy nabycie z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez te jednostki przewidują odrębne przepisy. Skoro więc takimi odrębnymi przepisami nie mogą być ani art. 2a ustawy o drogach publicznych ani też art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to oparcie decyzji na tak powołanej podstawie prawnej było błędne. Również materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia pozbawiona jest zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa, w której jako podstawę prawną wskazano jedynie normy kompetencyjne - art. 60 ust. 3 i art. 62 oraz art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Żadna z tych norm - jak to wskazano wyżej - nie ma cech normy uwłaszczającej, a jedynie charakter instrukcyjny, porządkujący podział zadań w zakresie zarządu drogami publicznymi. Opisane wady i uchybienia obu decyzji wydanych w rozpoznanej sprawie skutkują koniecznością ich uchylenia przez Sąd. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien ustalić stan prawny działek będących przedmiotem wniosku Powiatu J. na dzień 31 grudnia 1999 r. uwzględniając podstawę prawną nabycia własności przez Skarb Państwa wynikającą z orzeczenia sądu wieczystoksięgowego o założeniu księgi wieczystej, a następnie, w prawidłowo i na potrzeby tej sprawy przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalić stan faktyczny odnośnie położenia spornych działek sięgając, w razie wątpliwości, również po środki dowodowe w postaci opinii biegłego oraz dopiero na podstawie takich ustaleń dokonać oceny przedmiotowego wniosku w świetle przesłanek określonych w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.