III SA/Wa 1255/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2005 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej Zakład), Z. G. (dalej zwany skarżącym) wystąpił o całkowite umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie. Uzasadniając wniosek wskazał, że w konsekwencji wypadku, któremu uległ w 2003 r. przeszedł dwie operacje prawego uda i podlega stałemu leczeniu. Podstawą jego utrzymania jest zasiłek otrzymywany z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w wysokości 316 zł. Uzyskiwane środki przeznacza na lekarstwa, co stanowi wydatek w wysokości około 120 zł, dojazd do lekarza - jeden przejazd kosztuje 50 zł. Pozostałe środki wydaje "na życie". Wyjaśnił, że z powodu stanu zdrowia pozostaje z żoną w separacji małżeńskiej, ponieważ pracująca na - etatu małżonka odmówiła skarżącemu jakiejkolwiek pomocy. Dodał, że w spłacaniu zadłużenia wobec Urzędu Skarbowego pomaga mu córka, przeznaczając na spłatę kwotę 100 zł w miesiącu. W dalszej części wniosku skarżący stwierdził, że jego bardzo ciężka sytuacja nie zmieniła się od 2003 r. Strona skarżąca nie posiada żadnego majątku, zajmuje pokój w mieszkaniu żony, utrzymuje się jedynie z zasiłku i posiada umiarkowany stopień inwalidztwa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Zakład odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy jak również kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym i odsetek za zwłokę za wskazane w decyzji okresy. W uzasadnieniu decyzji organ - po opisaniu podjętych w toku postępowania czynności oraz przytoczeniu zebranych w sprawie dowodów - stwierdził, że sytuacja skarżącego jest trudna, ale korzysta on z pomocy opieki społecznej, opłaca zobowiązania podatkowe i bieżące rachunki, ponadto w 2002 r. uzyskiwał przychody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, co oznacza, że był w stanie opłacać składki na bieżąco. Okoliczność, że skarżący nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, Zakład zinterpretował jako brak chęci podjęcia jakiejkolwiek pracy. W konsekwencji uznał umorzenie zaległości składkowych za niezasadne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie przedstawił swoją sytuację majątkową i rodzinną. Wyjaśnił, że "jest lokatorem u żony" i pokrywa część kosztów stałych tj. opłaty z tytułu korzystania z wody i gazu - 130 zł, energia elektryczna - 70 zł. Dodał, że ma trudności z poruszaniem się i "leży w łóżku". Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej Prezesem Zakładu) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powtórzył argumenty uzasadniające odmowne rozpoznanie wniosku powołane w zaskarżonej decyzji Zakładu oraz dodał, że skarżący nie wniósł nowych okoliczności, które miałyby wpływ na sposób załatwienia sprawy i umorzenie zaległości wobec Zakładu. Skarżący zakwestionował powyższą decyzję składając pismo, które zatytułował "odwołanie". Ponieważ jedynym środkiem zaskarżenia decyzji ostatecznej jest skarga, Sąd tak właśnie potraktował złożone pismo. W skardze Z. G. poinformował, że brak rejestracji w Urzędzie Pracy jest skutkiem jego choroby. Skarżący jest inwalidą drugiej grupy i nie może podejmować pracy. Do skargi dołączył decyzję Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...]stycznia 2006 r. orzekającą o przyznaniu zasiłku stałego w wysokości 418 zł miesięcznie w okresie od 1/2006 do 9/2008, kartę informacyjną leczenia szpitalnego w okresie od 12 marca 2006 r. do 20 marca 2006 r. oraz postanowienie Sądu Okręgowego w B. [...] Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] lutego 2006 r. orzekające separację związku małżeńskiego zawartego między Z. G., a jego małżonką A. G. Ponadto skarżący ponownie zwrócił się do Prezesa Zakładu o umorzenie zaległości, prosząc o przekazanie sprawy sądowi administracyjnymi w przypadku nieuwzględnienia skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu stwierdził, że fakt osiągania niskich dochodów, bądź nie osiąganie dochodów, nie jest równoznaczny z tym, że aktualna sytuacja zobowiązanego jest na tyle zła, że znajdowałyby dla niej zastosowanie przepisy art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dalej powoływana jako u.o.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), dalej powoływane jako rozporządzenie MGPiPS. W konsekwencji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze również art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. W tym miejscu należy się odnieść do wynikającego ze skargi wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Wprawdzie wniosek taki skarżący jedynie pośrednio skierował do Sądu, ponieważ jego bezpośrednim adresatem uczynił Prezesa ZUS, jednak, ze względu na prośbę o przekazanie sprawy Sądowi oraz w związku z jego właściwością do rozpoznania złożonej skargi, Sąd odnosząc się do tego wniosku zauważa, że określony mocą przepisów p.p.s.a. zakres właściwości uniemożliwia jego rozpoznanie. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, rozstrzyga bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych i właściwy organ odwoławczy. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległości należy wyłącznie do kompetencji tych organów. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w zakresie określonym przepisami art. 145 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem skargi jest decyzja, mocą której Prezes Zakładu odmówił skarżącemu umorzenia zaległości wobec ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.o.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia MGPiPS. Zgodnie z art. 32 u.o.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.o.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako k.p.a.). Dotyczy to również postępowania prowadzonego w drugiej instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, że prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, do kategorii których należą decyzje wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Uzasadnienie jest szczególnie istotne przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. W takich sytuacjach powinno ono szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował ulgi w płatności należności. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Uzasadnienie decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. np. wyrok z 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 3118/01) jak i na gruncie k.p.a. I tak, w wyroku z 7 stycznia 2003r. sygn. akt I SA 1320/01 (Lex nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem decyzję wydaną w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że jej uzasadnienie nie spełnia powyższych wymogów. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia możliwości płatniczych skarżącego. Zarówno w decyzji wydanej w pierwszej jak i w drugiej instancji szczegółowo wymieniono zebrane w sprawie dowody i przedstawiono czynności podjęte w ramach prowadzonego postępowania. Organy nie oceniły jednak ustalonego stanu faktycznego. Prezes Zakładu stwierdzając, że skarżący znajduje się w "niewątpliwie trudnej sytuacji" powołał fakty ustalone w toku toczącego się postępowania oraz stwierdził, że skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie wniósł nowych okoliczności mających wpływ na sposób załatwienia sprawy. W konsekwencji organ uznał, że sytuacja finansowa skarżącego "nie może być przedmiotem umorzenia". Podkreślenia wymaga, iż okoliczność faktyczna, że w sprawie "nie zaistniały nowe okoliczności" nie zwalnia organu od odstąpienia od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, iż skoro w wyniku wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy to również wydaną w wyniku tego rozpoznania decyzję należy traktować jako nową decyzję. Ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do skopiowania uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji i do stwierdzenia braku nowych okoliczności w sprawie uznać należy za pozbawione podstaw z uwagi na treść przepisów art. 140, art. 127 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej analizy okoliczności faktycznych, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, takich jak: stan zdrowia, niski poziom dochodów, jego sytuacja rodzinna. Nie dokonał również oceny, w jaki sposób powołane przez skarżącego okoliczności mogą wpływać na zdolności płatnicze skarżącego i możliwość wywiązywania się z zobowiązań wobec organu administracji. Takie "zbycie" argumentów skarżącego jest nie do przyjęcia, jeżeli organ zamierzał przekonać go o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wyżej - przepisy obowiązujące Prezesa Zakładu nakładają na niego taki obowiązek. Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, iż organ administracji nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. adresat decyzji, a także Sąd w toku kontroli sądowej, nie są w stanie stwierdzić, czy dokonana przez organ ocena zebranego materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie Prezes Zakładu nie wywiązał się także z obowiązku nałożonego na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.