VII SA/Wa 498/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. J. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2000 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce L . S.A. z siedzibą we [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie pierwszego etapu Centrum Usługowo – Handlowo – Rekreacyjnego "[...]" wraz z niezbędna architekturą techniczną. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...] działał w przedmiotowej sprawie w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zauważył, iż tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. i stosowany może być tylko w ściśle określonych sytuacjach, które zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek jego zastosowania jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako jasne i niedwuznaczne naruszenie prawa, nie dające się pogodzić z zasadami praworządnego działania organów administracji publicznej. Organ II instancji orzekający w trybie nadzoru wskazał również, iż udzielenie pozwolenia na budowę jest decyzją administracyjną związaną. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 32 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno – budowlanej zobligowany jest do wydania pozwolenia na budowę. Zatem w szczególności, skoro inwestor przedstawił wszelkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i opinie organów, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, organ wydający pozwolenie na budowę nie miał podstawy, by odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, iż podnoszony przez T. J. zarzut braku zezwolenia właściwego organu na wycinkę drzew, nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, ze żaden przepis prawa nie nakłada na inwestora obowiązku uzyskania takiego zezwolenia przed wydaniem pozwolenia na budowę. Jednakże bezspornym jest to, że takie zezwolenie należałoby uzyskać przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji, na co wskazują zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2000 r. jak i wydana na jej podstawie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2000 r. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie materiału dowodowego przedmiotowej sprawy ustalono, że zachodzi zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2000 r. z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2000 r. Skoro więc decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywała konieczność dokonania szeregu uzgodnień z organami szczegółowo w niej wymienionymi, należało je zatem dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, co jak wynika z akt sprawy oraz pisma inwestora z dnia [...] września 2000 r. zostało dopełnione po wcześniejszym wezwaniu do uzupełnienia wniosku postanowieniem z dnia [...] września 2000 r. Dlatego tez weryfikowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2000 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. T. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności tj. w związku z: - rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo nie uzyskania uprzednio przez inwestora pozwolenia na wycinkę i przesadzenie drzew i krzewów z terenu inwestycji; - rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to przepisu art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na inwestora obowiązku nie przewidzianego przez prawo; - rażącym naruszeniem prawa poprzez umieszczenie w decyzji warunku zależnego od przyszłej decyzji administracyjnej. Mając na względzie powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. w całości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16). Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpatrując zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności, bada stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona. Art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2000 r., stanowi, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Przez przepisy szczególne należy rozumieć przepisy inne niż prawo budowlane, z których wynikają obowiązki zapewnienia, by w przygotowywanej inwestycji znalazły odpowiedni wyraz szczególne wymagania związane z potrzebą ochrony niektórych terenów lub obiektów budowlanych albo wynikające z potrzeby uwzględnienia specyfiki danego rodzaju działalności. Natomiast z treści art. 36 ust. 1 w/w ustawy wynika, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, określa terminy rozbiórki w tym istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania jak i tymczasowych obiektów budowlanych, określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska. Należy zauważyć, iż artykuł 36 Prawa budowlanego stwarza możliwość uwzględnienia w pozwoleniu na budowę szczególnych wymagań, które powinny obowiązywać przy prowadzeniu działalności budowlanej związanej z realizacją zamierzenia budowlanego inwestora. Mogą to być sprawy bezpieczeństwa na terenie budowy i w toku prowadzenia budowy lub potrzeb ładu przestrzennego i porządku prawnego wynikającego z prawa budowlanego i innych ustaw stosowanych w budownictwie. Wymagania zawarte w pozwoleniu na budowę mogą także odnosić się do nadzoru na budowie, jak też przesądzić o potrzebie uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanych obiektów, lub na dokonanie określonych czynności, w trakcie powstawania inwestycji, jeżeli wynika to z potrzeby zapewnienia przyszłego bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo ochrony środowiska. Jak wynika z treści art. 48 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49 poz. 196 z. zm.), która obowiązywała w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] nr [...], usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Organ ten może uzależnić udzielenie zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów we wskazane przez niego miejsce, jeżeli takie przesadzenie jest możliwe, albo od zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż istotną okolicznością wynikającą z brzmienia art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego jest obwarowanie żądania odpowiedniego pozwolenia, uzgodnienia lub opinii istnieniem przepisu szczególnego, nakładającego na inwestora taki obowiązek w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Należy jednakże zauważyć, że z treści art. 48 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wynika, by przepis ten uzależniał wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wcześniejszego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości. Natomiast wskazać trzeba, iż obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia spoczywał na inwestorze bezpośrednio przed przystąpieniem do czynności usunięcia drzew lub krzewów na nieruchomości. Od lat utrwalona została praktyka zaakceptowana przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż pozwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu projektowanej budowy, następuje po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Co więcej, inwestor nie posiadający pozwolenia na budowę może nie uzyskać pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Dlatego też zarzut, iż organ zawierając w treści decyzji w/w obowiązek rażąco naruszył w ten sposób przepis art. 36 ust. 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), nie jest uzasadniony, gdyż obowiązek ten wynika z mocy ustawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż jakkolwiek art. 36 Prawa budowlanego enumeratywnie wymienia obowiązki, które organ może nałożyć na inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę, to przypomnienie i o obowiązkach ciążących na nim z mocy innych przepisów, nie stanowi przesłanki mogącej stanowić o nieważności decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] nie wypełnia znamion żadnej z przesłanek będących podstawą do stwierdzenia nieważności wymienionych w treści art. 156 k.p.a. Z tego względu należy stwierdzić, iż decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2000 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nadto podnieść trzeba, że zarzuty skarżącego dotyczące decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2000 r. stanowi działanie w imię interesu społecznego. Skarżący bowiem nie wykazał w jaki sposób podnoszony przez niego brak pozwolenia na wycięcie drzew we wstępnym projekcie inwestycyjnym (wniosek o pozwolenie na budowę) lub zamieszczenie o tym pouczenia w kwestionowanej decyzji, narusza jego własny interes prawny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.