VII SA/Wa 543/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym skargę oddala. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu wniosku T. J. - odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2004 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] zmieniającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2000 r. nr [...] i decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego "[...]" przy ul. [...] [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a także udzielenia pozwolenia na roboty budowlane objęte projektem zamiennym. Jednocześnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] września 2004 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu wskazał, iż stwierdzono wadliwość procesową postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] polegającą na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak bowiem podniesiono we wniosku z dnia 12 października 2004 r., decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] nie została doręczona pełnomocnikowi strony, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem organu I instancji, wskazana wadliwość procesowa nie wpłynęła jednak na właściwe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Prawidłowo bowiem podstawę prawną decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] stanowił art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził ponadto, iż przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 11 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), obowiązującego na dzień wydania weryfikowanej decyzji. Wymienione w cytowanym przepisie inwestycje mogą wymagać sporządzenia raportu, a zatem podlegają regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.), a właściwy organ stwierdza obowiązek sporządzenia raportu i określa jego zakres po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz powiatowego inspektora sanitarnego, zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja została pozytywnie uzgodniona pod względem oddziaływania na środowisko decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], zgodnie z którą odstąpiono od konieczności opracowania raportu oddziaływania na środowisko, natomiast Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] uzgodnił projekt budowlany pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, stwierdzając brak obowiązku sporządzenia nowego raportu o oddziaływaniu na środowisko. Uwzględniając powyższe rozstrzygnięcia, Prezydent [...] odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu. Organ I instancji uznał również za bezprzedmiotowe zarzuty dotyczące obowiązku dostarczenia przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestycja jest bowiem realizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto wyjaśnił, że inwestor wykazał dokumenty zapewniające dostęp do drogi publicznej przez teren inwestycji właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych przy ul. [...] i nr [...] [...]. Nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego, nakazujących uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] oceniając, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od tej decyzji złożył T. J., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy lub o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 36a ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i wydanie pozwolenia na budowę mimo braku obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez wydanie pozwolenia na budowę bez zapewnienia osobom trzecim dostępu do drogi publicznej. Odwołujący się zauważył także naruszenie art. 151 § 2 Kpa w zw. z art. 146 § 2 Kpa, bowiem w jego ocenie decyzja będąca przedmiotem wznowienia postępowania została wydana z naruszeniem prawa materialnego, jak również wskazał naruszenie art. 146 § 2 Kpa w zw. z art. 6 Kpa, gdyż organ nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o nowy stan prawny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, podzielił argumentację organu I instancji. Wskazał, iż - jak wynika z akt sprawy - pełnomocnik T. J. - adwokat J. G. nie otrzymał decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], co stanowi przesłankę wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jeśli bowiem strona ustanowiła pełnomocnika, zgodnie z art. 40 § 2 Kpa pisma doręcza się pełnomocnikowi. Postępowanie zostało zatem dotknięte wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jednak w wyniku jego wznowienia zapadłoby rozstrzygnięcie odpowiadające treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo został zastosowany art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz dodał, iż nie znalazł podstaw do zajęcia innego stanowiska, niż przedstawione przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. J. Podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 3 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego ze względu na brak obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę bez zapewnienia osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, a także art. 151 § 2 Kpa w zw. z art. 146 § 2 Kpa, art. 7 Kpa oraz art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Kontrola ta nie wykazała, aby zaskarżona decyzja była dotknięta jedną z wad określonych w art. 145 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy p.p.s.a. i z tego względu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej ze względu na wadliwość postępowania określoną w art. 145 § 1 Kpa. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania jest ono ściśle związane z wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte wskazanymi w art. 145 § 1 Kpa wadami i usunięcie ewentualnych uchybień, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość ta wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 i § 2 Kpa). Podstawę wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie stanowiło wypełnienie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] - zmieniająca decyzje dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego "[...]" przy ul. [...] [...] oraz udzielająca pozwolenia na budowę w zakresie określonym w projekcie budowlanym zamiennym - nie została doręczona pełnomocnikowi T. J. - adwokatowi J. G. Zgodnie z art. 40 § 2 Kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, a zatem należy stwierdzić, że decyzja ostateczna Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...], utrzymująca w mocy powyższą decyzję, została wydana z naruszeniem prawa procesowego w postaci braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy, co wypełniło przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Wystąpienie w sprawie jednej z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 Kpa nie wpływa jednak na byt prawny decyzji weryfikowanej w trybie wznowieniowym w sytuacji, gdy w wyniku jego zastosowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 146 § 2 Kpa. Opisana okoliczność zaistniała w niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji oraz Wojewoda [...] w decyzji ją poprzedzającej i z tej przyczyny Sąd podzielił pogląd przedstawiony przez organy obu instancji, zgodnie z którym należało stwierdzić wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] z naruszeniem prawa - na podstawie art. 151 § 2 Kpa - odmawiając jednocześnie jej uchylenia wskutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, iż art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane reguluje odstąpienie inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym zmiana pozwolenia na budowę w rozumieniu cytowanego przepisu stanowi weryfikację wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę co oznacza, że nie może ulec zmianie przedmiot postępowania. Decyzja dotycząca zmiany pozwolenia budowlanego wprowadza modyfikacje w ramach zatwierdzonego projektu budowlanego, dlatego organ wydający rozstrzygnięcie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego jest związany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum usługowo-handlowo-rekreacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Zakres przedłożonego do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego nie wykracza poza przedmiot tej decyzji, a zatem inwestor nie miał obowiązku dostarczenia nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy więc uznać za bezpodstawny podniesiony w skardze zarzut obejścia przez inwestora obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut braku raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz towarzyszący mu zarzut powołania błędnej podstawy materialnoprawnej orzeczenia w związku z obowiązywaniem w dniu 13 kwietnia 2005 r., tj. w dniu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zauważyć należy, iż sprawa niniejsza dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który nie wymaga powtórzenia procedury związanej z decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych inwestycji. Odstąpienie od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko było zasadne. Został bowiem spełniony wymóg zawarty w art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska związany z wystąpieniem przez właściwy organ do powiatowego inspektora sanitarnego oraz organu ochrony środowiska o opinię w sprawie konieczności sporządzenia raportu, a zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], jak i decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] nie wskazywały na potrzebę sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w odniesieniu do zakresu zmian wprowadzonych do pierwotnego pozwolenia na budowę. Nie zaistniała zatem w wyniku wznowienia postępowania konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Nie znajduje również potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i wydanie pozwolenia na budowę bez zapewnienia osobom trzecim dostępu do drogi publicznej z uwagi na nieujawnienie służebności gruntowej w księdze wieczystej. Pogląd skarżącego, zgodnie z którym zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej winno być rozumiane jako jej ujawnienie w księdze wieczystej nie jest zasadny, gdyż ustanowienie służebności nie wymaga dla swej skuteczności wpisu w księdze wieczystej - wpis taki ma jedynie charakter deklaratoryjny. Inwestor wykazał dokumenty dotyczące zapewnienia właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych przy ul. [...] [...] dostępu do drogi publicznej, tj. zawarte w formie aktów notarialnych dwa oświadczenia o ustanowieniu służebności gruntowej (rep. [...] z dnia [...] października 2001 r. oraz rep. [...] z dnia [...] lutego 2002 r.), wniosek o wpis służebności gruntowej do księgi wieczystej, a także odpis z księgi wieczystej dotyczący wzmianki o wniosku o wpis służebności gruntowej. W odniesieniu do zarzucanej przez skarżącego lakoniczności uzasadnienia decyzji organu II instancji należy stwierdzić, że nie stanowi ona wady określonej w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), mogącej skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podsumowując, zaistniałe w rozpatrywanej sprawie naruszenie przepisów procedury administracyjnej, stanowiące podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie mogło wpłynąć na byt prawny ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] zmieniającej decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę (w części obejmującej zatwierdzony projekt budowlany zamienny) oraz zatwierdzającej projekt budowlany zamienny Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego "[...]" przy ul. [...] [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a także udzielającej pozwolenia na budowę na zakres robót objętych projektem zamiennym. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.