II SA/Lu 499/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o wymierzeniu kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. G. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2005 r., po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika J.G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...]lutego 2006 r. ustalające dla Firmy Piekarniczo – Cukiernicza [...], ul. F. karę w wysokości 112.500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo – usługowego nr 5c przy ul. F., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania przez firmę [...] lokalu znajdującego się w piwnicach budynku przy ul. F. należącego do Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]", co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 17 czerwca 2005 r. W toku postępowania Wydział Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta pismem z dnia 25 sierpnia 2005 r. powiadomił, iż budynek, w którym prowadzi działalność firma piekarniczo – cukiernicza "[...]" nie jest wykazany, jako obiekt zgłoszony do użytkowania. Również SBM "[...]" pismem z dnia 18 października 2005 r. poinformowała, że nie dysponuje dokumentami przyjęcia do użytkowania przedmiotowego budynku handlowo - usługowego przy ul. F. W związku z tym organ I instancji działając na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy Prawo budowlane w dniu 12 grudnia 2005 r. wymierzył Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" karę w wysokości 112.500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku handlowo – usługowego. Postanowienie to, po rozpoznaniu zażalenia SMB "[...]" zostało uchylone w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta karę w wysokości 112.500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo – usługowego wymierzył firmie Piekarniczo – Cukierniczej "[...]" J. G. Odwołanie od tego postanowienia złożył pełnomocnik J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10 kpa, poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; art. 6 kpa, poprzez odwołanie się do interpretacji przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawartej w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2005 r.; art. 61 § 4 w związku z art. 104 § 2 kpa, poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie; art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Pełnomocnik skarżącego zarzucał również naruszenie wydanym postanowieniem przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 57 ust. 7 w związku z art. 56 ust. 1 i art. 57 ust. 1 i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię, że faktyczny użytkownik lokalu jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy wskazywał również, iż pełnomocnik skarżącego podnosił, że J. G. jest najemcą lokalu, do którego własnościowe spółdzielcze prawo przysługuje S. G. i L. G. Pełnomocnik skarżącego podnosił również, iż zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, to do obowiązków inwestora należy uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a z przepisów art. 56-60 tej ustawy wynika, iż tylko inwestor jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wydanie takiej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów odwołania, jak również do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 56 ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej zaś, odpowiednio stosuje się przepis art. 59f ust. 1 tej ustawy. W zakresie odnoszącym się do sposobu naliczenia kary, organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji przyjął współczynnik wielkości obiektu uznając, że kubatura użytkowana przez firmę "[...]" wynosi 4436 m³, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż kubatura ta stanowi kubaturę całego pawilonu, w którym jedynie piwnice użytkowane są przez adresata postanowienia. W związku z tym organ II instancji wskazał, iż w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowo ustalono wysokość kary, co uzasadniało jego uchylenie. Od tego postanowienia odwołał się pełnomocnik J.G. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosił on o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: przepisu art. 6 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie interpretacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i komentarza do ustawy Prawo budowlane, w zakresie w jakim źródła te odnoszą się do przepisu art. 57 ust. 7 ustawy; art. 29 w związku z art. 30 § 1 kpa poprzez wadliwe wskazanie strony i adresata rozstrzygnięcia; art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych w postępowaniu i w zażaleniu na postanowienie wydane w I instancji, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 56 ust. 1 i art. 57 ust. 1 i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że faktyczny użytkownik lokalu jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku handlowo – usługowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionował jej zasadność i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż organ nadzoru budowlanego I instancji, działając na wniosek E.Z. przeprowadził w dniach 14 i 17 czerwca 2005 r. kontrolę lokalu użytkowego znajdującego się w zasobach SMB "[...]", położonego w L przy ul. F. (k.4 i 5 akt administracyjnych), zaś w dniu 23 listopada 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu w dniu 10 czerwca 2005 r. postępowania w sprawie zaniechania użytkowania lokalu, w którym prowadzona jest działalność produkcyjna firmy Piekarniczo – Cukierniczej "[...]" należącej do J. G. (k. 36 akt administracyjnych). W toku postępowania wyjaśniającego Urząd Miasta Wydział Architektury i Administracji Budowlanej poinformował organ nadzoru budowlanego I instancji, iż "budynek w którym obecnie znajduje się firma piekarniczo – cukiernicza [...] nie jest wykazany jako obiekt zgłoszony do użytkowania" (k.21 akt administracyjnych). W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2005 r. odmówił nakazania wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu, a decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania E.Z. została utrzymana w mocy decyzją ostateczną organu II instancji z dnia [...] lutego 2006 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia, organy nadzoru budowlanego argumentowały, iż "Skoro stwierdzono, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany bez dopełnienia przez inwestora obowiązku wynikającego z art. 54 Prawa budowlanego, tzn. bez zawiadomienia o zakończeniu jego budowy to nie można uznać, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu jego użytkowania. Organ nie może więc podjąć działań przewidzianych w art. 71a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego". Podnosiły również, że "W rozpatrywanym przypadku nastąpiło użytkowanie lokalu z naruszeniem art. 54 i 55 i wówczas zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego." Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w konsekwencji wydania wyżej wskazanych decyzji, jak również stwierdzenia, że budynek usługowo – handlowy jest użytkowany nielegalnie, organy nadzoru budowlanego de facto wszczęły i prowadziły dalej postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, tj. w trybie przepisu art. 57 ust. 7 tej ustawy. Według Sądu, postępowanie w tej sprawie było wszczęte i prowadzone z naruszeniem przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. O zasadności tego stanowiska przekonuje to, iż bezpośrednio po decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. o odmowie nakazania wstrzymania użytkowania lokalu znajdującego się w przedmiotowym budynku handlowo – usługowym (k.45 akt administracyjnych), organ I instancji w dniu 12 grudnia 2005 r. merytorycznie rozstrzygnął w sprawie ustalenia i wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (k. 50 akt administracyjnych). Według Sądu nastąpiło to z naruszeniem przepisu art. 61 § 4 kpa, który stanowi, iż "O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie". Z akt sprawy wynika, iż w konsekwencji tego zaniechania, organy nadzoru budowlanego nie dość, że nie określiły przedmiotu toczącego się postępowania administracyjnego, to również nie wskazały stron, z udziałem których postępowanie to się toczyło. W tym zwłaszcza zakresie naruszenie prawa jest istotne, albowiem bezpośrednio odnosi się do uprawnień stron postępowania, o których stanowią chociażby przepisy art. 73, art. 74 § 2, art. 77 § 3 i 4, art. 78, art. 79, art. 81, art. 86 kpa. W konsekwencji wskazanego uchybienia doszło również do naruszenia przepisów art. 8 i art. 10 kpa. Ustanawiają one odpowiednio zasadę informowania stron postępowania oraz zasadę czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż naruszenie przywołanych przepisów postępowania, w tym podstawowych zasad gwarantujących stronie konkretne uprawnienia skorelowane z obowiązkami organów administracji publicznej, nie było obojętne dla wyniku sprawy i uzasadniało zakwestionowanie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. W przekonaniu Sądu, uzasadnione są również zarzuty skargi, w zakresie w którym podnoszą one naruszenie przepisów prawa materialnego. W tej mierze, za niedopuszczalne uznać należy rozstrzyganie indywidualnej, konkretnej sprawy na podstawie interpretacji prawa przedstawionej przez organ administracji publicznej wyższego stopnia (vide k. 18 akt administracyjnych organu II instancji). Abstrahując bowiem od tego, że obowiązujący system prawa nie przewiduje wykładni legalnej, podkreślić należy, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa (art. 6 kpa). Tylko obowiązujący przepis prawa stanowić może podstawę rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wyłącznie na jego podstawie może dochodzić do ustalania konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący w stosunku do adresata rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, iż brak jest jakichkolwiek podstaw, aby adresatem decyzji administracyjnej ustalającej i wymierzającej karę pieniężną z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, uczynić inny podmiot niż inwestora. Sprzeciwiają się temu podstawowe reguły wykładni prawa. Wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonym postanowieniu stwierdzić należy, iż adresatem decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane może być tylko inwestor. Skoro, jak wynika z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, adresatem której jest inwestor, to nie może budzić żadnych wątpliwości, iż kształtuje ona status prawny (prawa i obowiązki) jej adresata w całym procesie budowlanym, tj. od momentu jego rozpoczęcia (czynności poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych – vide Rozdział 4 ustawy), aż do momentu jego zakończenia (vide Rozdział 5 ustawy Prawo budowlane "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych"). Przepis art. 36 tej ustawy, jako przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 107 kpa, określa wymogi (składniki) decyzji o pozwoleniu na budowę. W pkt 5 stanowi on o zamieszczeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, w razie potrzeby, informacji o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55. W związku z powyższym, skoro to adresat decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany spełnić określone nią, a wynikające z przepisów obowiązującego prawa obowiązki i warunki wynikające z przepisów art. 54 lub art. 55 ustawy, to również, tylko on ponosić może konsekwencje ich zaniechania. Tryb i zasady realizacji tychże obowiązków szczegółowo określają przepisy art. 54 i następne ustawy Prawo budowlane. Wynika z nich, iż to inwestor zobowiązany jest zawiadomić właściwe organy o zakończeniu budowy (art. 56 ust. 1), iż to on do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest obowiązany dołączyć określone dokumenty (art. 57), iż to jemu po zakończeniu postępowania w tej sprawie właściwy organ zwraca określone dokumenty (art. 57 ust. 8), w końcu, iż to inwestor jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7). Wniosek, iż wyłącznie inwestor może być adresatem decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy, w potwierdza również przepis art. 59 f ust. 6 ustawy. Skoro bowiem stroną postępowania sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu jest inwestor, to tylko on może być adresatem decyzji wydanej w tym przedmiocie, w tym również decyzji negatywnej, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 54 i 55. W takim przypadku, organ nadzoru budowlanego z urzędu wszczyna, w odpowiednim zakresie, postępowanie o którym mowa w przepisie art. 51 ustawy. Przepis ten wskazuje na inwestora, jako stronę tego postępowania (art. 51 ust. 2). W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, iż tylko inwestor może być adresatem decyzji, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wynikająca z niego norma prawna ustala konsekwencje prawne zaniechania realizacji obowiązku wynikającego z przepisu art. 54 lub 55 ustawy. Mogą być one egzekwowane wyłącznie od podmiotu zobowiązanego do uczynienia zadość temu obowiązkowi. W sprawie niniejszej jest nim, jako adresat decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor, nie zaś użytkownik lokalu. Podkreślić również należy, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zawarty jest w Rozdziale 5 ustawy "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Podczas, gdy szczegółowe przepisy tego właśnie rozdziału regulują proces inwestycyjny, to zagadnienie eksploatacji obiektów budowlanych, w stosunku do których proces ten został definitywnie zakończony w wyżej wskazany sposób – uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub skuteczne zgłoszenie zakończenia budowy – regulowane jest przepisami Rozdziału 6 ustawy "Utrzymanie obiektów budowlanych". Powyższe oceny i wnioski z nich wypływające formułowane na tle oceny legalności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w żadnym razie nie odnoszą się do ujawnionej w toku toczącego się postępowania administracyjnego okoliczności prowadzenia przez firmę "[...]" działalności gospodarczej w lokalu użytkowym położonym w przedmiotowym budynku handlowo - usługowym. Nie mają one bezpośredniego wpływu na dokonywaną z perspektywy przepisów Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza zaś przepisu art. 71a, ocenę sposobu użytkowania tego lokalu i ewentualnej jego zmiany. Ta bowiem należy do właściwych organów administracji publicznej i może być podjęta w odrębnym postępowaniu. Ponownie orzekając w sprawie ustalenia i wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, organy administracji publicznej, przeprowadzą to postępowanie w sposób czyniący zadość zasadom i szczegółowym przepisom ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tym zakresie, uwzględnią zwłaszcza przepis art. 61 § 4 kpa, istotny z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania (sprawy administracyjnej) oraz stron, z udziałem których ma się ono toczyć. Stronom postępowania zagwarantują prawo do udziału w nim, w zakresie wynikającym tak z zasad wyrażonych w przepisach art. 8 i 10 kpa, jak i przepisów szczegółowych. Następnie, na podstawie przeprowadzonych i ocenionych dowodów, dokonają w ich całokształcie niespornych ustaleń faktycznych. Podejmą adekwatne do nich rozstrzygnięcie na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, w odniesieniu do których uwzględniać będą wskazany wyżej kierunek ich wykładni, z którego wynika, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest inwestor. Swoje rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego uzasadnią w sposób czyniący zadość warunkom poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego wskazanym w przepisie art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" , art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) orzekł, jak w sentencji.