I SA/Wa 930/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] odmawiającego poprzednim właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] stanowiła własność S. G. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Postanowieniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] listopada 1945 r., nr [...] w posiadanie tej nieruchomości została wprowadzona R. G. W dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z dnia 19 kwietnia 1948 r., grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę W. Na gruncie tym znajdowały się ruiny budynku frontowego oraz odbudowane samowolnie budynki oficyn wykorzystywane jako składy i garaże. Wnioskiem z dnia 19 października 1948 r. pełnomocnik R. G. wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] odmówił dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na tej nieruchomości przeszły na własność Państwa. Odmowę oparto na art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Rozstrzygnięcie uzasadniono koniecznością przekazania gruntu inwestorowi publicznemu, na podstawie Uchwały Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia 14 kwietnia 1950 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1956 r., Kw [...] Sąd Powiatowy W. Wydział III Ksiąg Publicznych dokonał wpisu przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na Skarb Państwa. Na mocy decyzji komunalizacyjnej nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 1992 r., nr [...] część gruntu przedmiotowej nieruchomości, stanowiąca obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], jest własnością Gminy W. (poprzednio Dzielnicy Gminy W.). Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (KW nr [...]) aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] października 1968 r. zawartym w wykonaniu decyzji nr [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1968 r., oddana została w użytkowanie wieczyste poprzedniczce prawnej [...] Spółdzielni [...] Mieszkaniowej [...]. Natomiast nieruchomość stanowiąca działkę ewid. nr [...] jest zajęta pod teren zieleni. Pozostała część nieruchomości Nr hip. [...], stanowiąca część działki ewid. nr [...], znajduje się pod ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy S. G. zmarł [...] grudnia 1940 r. w W., a spadek po nim nabyły dzieci: R. W. i I. G., z obciążeniem udziałów prawem dożywotniego użytkowania na rzecz wdowy po S. G., która zmarła w W. [...] września 1943 r. Spadek po niej nabyli także R. W. i I. G. (postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt [...]). Zgodnie z treścią znajdujących się w aktach testamentów, których autentyczność została potwierdzona przez Sąd Wyższej Instancji w M. w [...],I. G. zmarł [...] lipca 1962 r. i spadek po nim nabyła żona M. G., która zmarła [...] września 1963 r., a spadek po niej objął bratanek M. R. Według postanowienia Sądu Rejonowego W. Wydział III Cywilny z dnia [...] listopada 2001 r. sygn. akt [...] M. R. zmarł [...] sierpnia 1992 r., a spadek po nim nabyła żona B. R. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] września 2000 r., sygn. akt [...] R. W. zmarła [...] kwietnia 1994 r., a spadek po niej nabył T. G. Wnioskiem z dnia 1 października 1999 r. T. G. i B. R., następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości, działając przez pełnomocnika, wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. o odmowie przyznania poprzednim właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. W ocenie organu orzeczenie rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu na gminie ciążył obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Oznacza to, że jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dawnemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu orzekania przez organ. W orzeczeniu administracyjnym z [...] marca 1950 r. podano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego - Uchwałą Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] kwietnia 1949 r. - teren nieruchomości przy ul. [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i został przydzielony inwestorowi publicznemu. Jak ustalono w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powołana w orzeczeniu Uchwała Naczelnej Rady Odbudowy W. nie stanowiła planu. Była to uchwała "w sprawie zasad postępowania w gospodarce terenowej na obszarze [...]", która nie została opublikowana, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy do wydania orzeczenia. Natomiast znane organowi z urzędu zatwierdzone i opublikowane w Monitorze Polskim w latach 1948-1950 plany tzw. cząstkowe, przygotowywane przez Biuro Odbudowy [...], nie obejmowały terenu przedmiotowej nieruchomości. W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązywał więc na tym terenie plan zagospodarowania W. z 1931 r., zgodnie z którym dla terenu przedmiotowej nieruchomości przewidziano zabudowę zwartą, do 4 kondygnacji i powierzchni zabudowy - 70 %. Część gruntu oddano inwestorowi – spółdzielni mieszkaniowej dopiero decyzją z 1968 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. powyższe skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymało w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2003 r. podzielając dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. złożyła w dniu 14 maja 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczność ustaleń organu orzekającego z treścią zebranego materiału. W uzasadnieniu wskazano, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. jako następca prawny [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jest użytkownikiem wieczystym części działki o nr ewid. [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej – aktu notarialnego Rep [...] nr [...] z dnia [...] października 1968 r., zawartego w wykonaniu decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...]. W ocenie skarżącej orzeczenie z 1950 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym nie można stwierdzić jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd ma prawo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów zawartych w skardze. Dokonując kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem sąd bada, czy organ administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceny tej sąd dokonuje wedle stanu sprawy oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2003 r. należy uchylić, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, lecz podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe. Oznacza to, że do postępowania tego mają zastosowanie zasady określone w art. 7, 77 i 80 kpa z tym jedynie wyjątkiem, że przedmiotem sprawy nadzorczej jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób mających interes prawny w sprawie i zapewnienie im możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Stosownie do art. 7 i art. 77 kpa organ nadzoru obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli przez Sąd uchybiono omawianym zasadom i przepisom. Organ nadzoru nie zgromadził całego niezbędnego materiału dowodowego, co uzasadnia zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że w przesłanym Sądowi materiale brak jest dokumentu, który w świetle obowiązującego prawa polskiego stanowiłby podstawę do uznania następstwa prawnego po I. G. zmarłym [...] lipca 1962 r. i po M. G., zmarłej [...] września 1963 r. Znajdujące się w aktach sprawy kopie urzędowo potwierdzonych przez Sąd Wyższej Instancji w M. w [...] ostatniej woli i testamentu I. G. i ostatniej woli i testamentu oraz kodycylu M. C., wdowy po I. G. nie mogą stanowić dowodu w zakresie następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym, bez uzyskania stosownego orzeczenia wydanego przez właściwy sąd w Polsce. Poza tym organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie dostrzegł, że w toku postępowania nadzorczego zmarła będąca stroną postępowania B. R. Z postanowienia Sądu Rejonowego L. i Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...] wynika, że B. L. (jak wynika z powołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego W. Wydział III Cywilny z dnia [...] listopada 2001 r. sygn. akt [...] jest to nazwisko rodowe B. R.) zmarła [...] sierpnia 2002 r. Oznacza to, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. rozstrzygające w przedmiocie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1959 r. zostały skierowane do osoby, która już nie żyła. Stroną postępowania, które dotyczy praw podmiotowych może być tylko osoba mająca zdolność do bycia podmiotem tych praw, czyli zdolność prawną. Zdolność prawną zaś należy oceniać według prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli w trakcie postępowania strona utraciła zdolność prawną, organ obowiązany jest rozważyć kwestię następstwa prawnego. Oznacza to, że w sprawie wniosku B. R. i T. G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1959 r., po śmierci B. R. postępowanie nadzorcze mogło się toczyć ale z udziałem jej spadkobiercy, którym – jak wynika z powołanego postanowienia Sądu L. i Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...] jest M. R. W postępowaniu nadzorczym oraz w wydanych w jego wyniku decyzjach M. R. został pominięty, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 10 kpa. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i powoduje konieczność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji dotkniętej taką wadą. Ponadto należy zwrócić uwagę, że ustalenia organu dotyczące stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] w W. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym znajdującym się w przesłanym materiale dokumentacyjnym. Brak jest decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...] o oddaniu gruntu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", jak również aktu notarialnego Rep [...] nr [...] z dnia [...] października 1968 r. na które to dokumenty powoływał się organ w uzasadnieniach swoich decyzji. Brak jest też odpisu z księgi wieczystej, której treść świadczyłaby o istnieniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. do przedmiotowej nieruchomości, który to odpis – jak wynika z pisma z dnia 10 lipca 2002 r. - [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. złożyła do akt sprawy. Wykazane wyżej wady i braki postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W przedstawionej sytuacji Sąd nie oceniał merytorycznych rozstrzygnięć zawartych w tych decyzjach, bowiem dopiero rozstrzygnięcie wydane w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego może być przedmiotem oceny co do istoty przez sąd administracyjny. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ustalić prawidłowo krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. oraz uzupełnić materiał dowodowy o wskazane wyżej brakujące dokumenty, i dopiero wtedy orzec co do meritum sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.