I OPS 7/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej NSA Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz (współsprawozdawca) Małgorzata Borowiec (sprawozdawca) Wojciech Chróścielewski Zbigniew Rausz Maria Rzążewska Jan Paweł Tarno Protokolant: Małgorzata Malewska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Kalocińskiej po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 10 lipca 2006 r., wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne: czy rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej, podejmowane w postępowaniu konkursowym, o którym mowa jest w art. 41 i n. ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Służbie Cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) należą do spraw ze stosunków pracy i stosunków służbowych, w rozumieniu art. 239 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)? podjął następującą uchwałę: Rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej, podejmowane w postępowaniu konkursowym, o którym mowa w art. 41 i następnych ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) nie są podejmowane w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych, w rozumieniu art. 239 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił, na podstawie art. 36 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 15 par. 1 pkt 2 i art. 264 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiając do wyjaśnienia zagadnienie prawne wyrażone w pytaniu: czy rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej, podejmowane w postępowaniu konkursowym, o którym mowa jest w art. 41 i n. ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./ należą do spraw ze stosunków pracy i stosunków służbowych, w rozumieniu art. 239 pkt 1 lit. "d" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./? Rozbieżności w orzecznictwie sądowym dotyczą stosowania przepisu art. 239 pkt 1 lit. "d" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej w postępowaniu konkursowym na wyższe stanowisko w służbie cywilnej. Problem prawny sprowadza się do tego, czy sprawy te są sprawami ze stosunków pracy i stosunków służbowych, w których skarżący działanie lub bezczynność organu nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądowych. W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skarg na rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej dotyczące konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w których zostały wydane zarządzenia wzywające skarżących do uiszczenia wpisu sądowego /IV SA/Wa 1739/05, IV SA/Wa 912-919/05/ oraz sprawy, w których nie wydano zarządzenia o wezwaniu skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego /IV SA/Wa 1630/05/. Na rozbieżności w orzecznictwie sądowym wskazują również postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 18 lutego 2005 r., OZ 1507/04 przyjęte zostało stanowisko, że w takiej sprawie skarżący nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Natomiast w postanowieniu z dnia 16 lutego 2005 r., OZ 1505/04 wyrażono pogląd, iż w takiej sprawie skarżący nie jest zwolniony od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowym w sprawach sądowoadministracyjnych została przyjęta zasada, że ten kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki obowiązany jest do uiszczenia kosztów sądowych /art. 214 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata /art. 220 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Od tej zasady ustawodawca wprowadza wyjątki dwojakiego rodzaju. Pierwszy wyjątek dotyczy tzw. ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, które polega na określeniu w ustawie w jakich sprawach strona nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych jest wyrazem woli ustawodawcy, iż w określonych sprawach, z uwagi na ich przedmiot i osobę skarżącego, należy odstąpić od zasady ponoszenia przez stronę kosztów sądowych. Sprawy, w których strona skarżąca nie ma obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, co do zasady, zostały określone w art. 239 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rodzaj spraw wymienionych w tym katalogu wskazuje, iż zasadniczym motywem zwolnienia przez ustawodawcę od ponoszenia kosztów sądowych przez skarżącego jest szczególny rodzaj tych spraw, które charakteryzują się przede wszystkim tym, że dotyczą spraw o charakterze bytowym, w których zwolnienie od kosztów sądowych podyktowane jest względami społecznymi. Drugi wyjątek dotyczy zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w drodze orzeczenia sądowego poprzez przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w całości lub części. Instytucja przyznania prawa pomocy /art. 243 i następne Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ ma na celu umożliwienie dochodzenia praw przed sądem osobom, które ze względu na osobistą sytuację materialną nie są w stanie ponieść kosztów sądowych. Wyjątki od zasady ponoszenia przez stronę kosztów sądowych powinny być rozumiane ściśle, zgodnie z zasadą, iż przepisów określających wyjątki od zasady nie można interpretować w sposób rozszerzający. W katalogu spraw, w których strona skarżąca działanie lub bezczynność organu nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych /ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych/, wymienione są sprawy ze stosunków pracy i stosunków służbowych /art. 239 pkt 1 lit. "d" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wyjaśnienie treści tego przepisu sprowadza się więc do tego, jak należy rozumieć określenie "sprawy ze stosunków pracy i stosunków służbowych". Określenie "sprawa ze stosunku" oznacza, iż chodzi o sprawę, której przedmiot wyznacza określony stosunek prawny, którego źródłem są przepisy prawa regulujące treść oraz strony tego stosunku prawnego. Skoro sprawa ze stosunku prawnego oznacza sprawę, której przedmiot wyznacza stosunek prawny, to sprawą ze stosunku pracy lub stosunku służbowego, o którym mowa w art. 239 pkt 1 lit. "d" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest sprawa, której przedmiot ma swoją podstawę w stosunku pracy lub stosunku służbowym. Wskazany przepis dotyczy zatem takich spraw, w których przedmiotem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej jest określone rozstrzygnięcie, które wynika ze stosunku pracy lub stosunku służbowego skarżącego albo którego podstawą jest stosunek pracy lub stosunek służbowy skarżącego. Tak więc ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych na podstawie tego przepisu dotyczy skarżącego, który wnosi skargę w sprawie, której przedmiotem jest stosunek pracy lub stosunek służbowy skarżącego. Podobnie kwestia ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych w sprawach pracowniczych została uregulowana w postępowaniu cywilnym, choć można przyjąć, iż zwolnienie w sprawach cywilnych ma szerszy zakres. W poprzednio obowiązującym art. 463 par. 1 Kpc, który został uchylony przez art. 126 pkt 24 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych /Dz.U. nr 167 poz. 1398/, ustawowe zwolnienie od opłat sądowych dotyczyło pracownika dochodzącego roszczeń z zakresu prawa pracy. Natomiast obecnie obowiązujący przepis art. 96 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, która weszła w życie z dniem 2 marca 2006 r., obejmuje ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych pracowników wnoszących powództwo do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, z tym że w przypadkach wskazanych w art. 35 tej ustawy, od wymienionych tam pism pobiera się opłatę. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, również w sprawach z zakresu prawa pracy rozpoznawanych przez sądy powszechne nie ma generalnego zwolnienia od kosztów sądowych. Istotna różnica polega także na tym, że w przepisach ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych i Kodeksie postępowania cywilnego sprawy te określa się jako sprawy "z zakresu prawa pracy", co jest pojęciem szerszym, zaś w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca używa węższego określenia sprawy "ze stosunków pracy i stosunków służbowych". Odnosząc te rozważania do spraw dotyczących konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, o których mowa w art. 41 i następne ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, należy stwierdzić, że sprawy te nie są sprawami ze stosunku pracy lub stosunku służbowego z następujących względów. Obsadzenie wyższych stanowisk w służbie cywilnej jest uregulowane w art. 41-49 ustawy o służbie cywilnej, zwanej dalej ustawą oraz rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej /Dz.U. nr 91 poz. 1028 ze zm./, zwanego dalej rozporządzeniem, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 49 ustawy. Obsadzanie wolnych stanowisk, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy następuje w drodze konkursu /art. 41 ust. 2 ustawy/, który przeprowadza Szef Służby Cywilnej /art. 43 ust. 1 ustawy/, powołując w celu przeprowadzenia konkursu zespół konkursowy /art. 43 ust. 2 ustawy/. Zasadą jest, że o wyższe stanowisko w służbie cywilnej może ubiegać się, a tym samym może zgłosić się do konkursu, urzędnik służby cywilnej. Od tej zasady ustawa dopuszcza dwa wyjątki. Pierwszy dotyczy sytuacji, gdy w wyniku dwukrotnego przeprowadzenia konkursu na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie zostanie wyłoniony kandydat spośród urzędników służby cywilnej, wówczas do udziału w następnym konkursie /trzecim/ na to stanowisko dopuszcza się osoby, które nie są urzędnikami służby cywilnej /art. 42 ust. 2 ustawy/. Drugi wyjątek polega na tym, że Szef Służby Cywilnej może wyrazić zgodę na dopuszczenie osób niebędących urzędnikami służby cywilnej do konkursu na stanowiska, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, jeżeli do pracy na tych stanowiskach niezbędne są szczególne doświadczenie lub umiejętności zawodowe /art. 42 ust. 3 ustawy/. W toku konkursu zespół konkursowy rozstrzyga o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie, przeprowadza konkurs oraz ustala wynik konkursu. Szef Służby Cywilnej rozpatruje odwołania osób uczestniczących w konkursie od wyniku konkursu /art. 45 ustawy/, a także w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu zarządza przeprowadzenie ponownego konkursu /art. 47 ustawy/. Ustalenie wyniku konkursu przez zespół konkursowy, to ustalenie najlepszego kandydata lub kandydatów na stanowisko, na które był przeprowadzony konkurs, a w przypadku, gdy żaden z kandydatów biorących udział w konkursie nie spełnia w wystarczającym stopniu wymagań na to stanowisko, odstąpienie od wskazania kandydata /par. 13 rozporządzenia/. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że samo przeprowadzenie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej /postępowanie konkursowe/ jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ale nie jest to sprawa ze stosunku pracy lub stosunku służbowego osób zgłaszających swój udział w konkursie oraz uczestniczących w konkursie. Treścią tych przepisów nie jest bowiem regulowanie stosunków pracy lub stosunków służbowych tych osób. Postępowanie konkursowe, którego przedmiotem jest przeprowadzenie konkursu na określone stanowiska w służbie cywilnej ma na celu rozstrzyganie o wyborze kandydata, a nie o treści stosunku pracy lub stosunku służbowego osoby uczestniczącej w konkursie. Nie zmienia tego w niczym okoliczność, że rozstrzygnięcia w takiej sprawie, mogą mieć znaczenie prawne w innych sprawach tych osób, na przykład konsekwencją tych rozstrzygnięć może być odrębna sprawa dotycząca nawiązania stosunku pracy albo jego zmiany. Należy w tym miejscu odnotować, iż w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r., III PZP 1/06 wyjaśniono, iż w sprawie, której przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej /art. 41-47 i art. 49 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej - Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./, droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna /art. 1 i art. 2 par. 1 Kpc/. Z tych względów należało dojść do wniosku, że rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej, podejmowane w postępowaniu konkursowym, o którym mowa w art. 41 i następnych ustawy nie są podejmowane w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych, w rozumieniu art. 239 pkt 1 lit. "d" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 par. 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podjął uchwałę jak w sentencji.