VII SA/Wa 1515/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Zakładu "[...]" Sp. z o.o. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 roku, Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. "[...]" pozwolenia na budowę zakładu pogrzebowego i sklepu z artykułami nagrobnymi na działce o nr ew. [...] położonej przy [...] w [...] wraz z wjazdem z ul. [...] i przyłączami wodno – kanalizacyjnym, gazowym i energetycznym. Pismem z dnia [...] września 2004 roku Spółdzielnia [...] zwróciła się do Wojewody [...] o zajęcie stanowiska w sprawie wybudowania budynków przez Zakład "[...]" przy ul. [...]. Po rozpoczęciu budowy i dokonaniu pomiarów okazało się, iż odległość realizowanych budynków od granicy działki należącej do Spółdzielni wynosi 2,53 m zamiast wymaganych prawem odległości 3 i 4 m. Pismo to zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku, Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania Spółki z o.o. "[...]" uchylił w całości decyzję Wojewody [...] [...] listopada 2004 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wyraził pogląd, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. z 2003 roku Nr 207 poz. 2016 – z późniejszymi zmianami ) projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Udzielając pozwolenia na budowę Starosta [...] przekroczył ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 roku znak:[...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującej tylko działkę nr ew. [...] w konturze oznaczonym literami [...]. Zgodnie z warunkami tej decyzji dojazd do drogi publicznej ( ul. [...]) należało zaprojektować przez działkę o nr ew. [...]. Projekt budowlany przewiduje natomiast dojazd na działkach o nr ew. [...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor był obowiązany przedłożyć wymagane art. 33 ust. 2 pkt.2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedłożonych aktach sprawy znajdują się oświadczenia P. B. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnoszące się jedynie do działek o nr ew. [...]. Ponieważ zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nr ew. [...] obejmuje również część działki nr ew. [...], która zgodnie z oznaczeniem i opisem zawartym w tym planie będzie stanowiła wjazd na działkę zakładu, inwestor winien przedłożyć oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnoszące się również do działki nr ew. [...] oraz dołączyć decyzję o warunkach zabudowy dla zjazdu publicznego i dojazdu przez tą działkę. Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Wymóg taki zawarty jest w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zmianami). Ponieważ jest to zjazd do obiektu, w którym będzie prowadzona działalność gospodarcza (handlowa) wymagana jest budowa zjazdu publicznego określonego ust.1 pkt.3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt.1 lit. a tego rozporządzenia zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m. W niniejszej sprawie do projektowanego budynku nie ma zapewnionego dojazdu publicznego ani na działce inwestora ani też w drodze ustanowienia służebności na sąsiedniej działce. Brak dojazdu publicznego do obiektu użyteczności publicznej stanowi nie tylko rażące naruszenie obowiązujących norm prawnych ale wyklucza też możliwość prawidłowej eksploatacji tego obiektu. Odnośnie podnoszonego we wniosku Spółdzielni [...]w [...] zarzutu wybudowania zakładu pogrzebowego w zbyt bliskiej odległości od granicy działki nr ew. [...], to zdaniem Wojewody przepisy prawa w tym przedmiocie nie zostały naruszone. Według zatwierdzonego projektu budowlanego zakład pogrzebowy został zaprojektowany w odległości ok. 2,5 m od granicy z tą działką. Przepis zawarty w treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późniejszymi zmianami ) określa usytuowanie budynków na działce budowlanej w odpowiednich odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponieważ działka o nr ew. [...] w części przylegającej od strony zachodniej do działki o nr ew. [...], stanowi pas terenu o szerokości około 3 m i w tej części nie jest działką budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 romu o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tym samym określone treścią wyżej powołanego rozporządzenia odległości w sytuowaniu obiektu budowlanego w stosunku do granic tej działki nie mają zastosowania. Użytkowanie tej części działki jako dojazdu do obiektów [...], zostało potwierdzone pismem Spółdzielni i znajduje również potwierdzenie w ewidencji gruntów. Ponieważ działka o nr ew. [...] nie jest drogą publiczną w znaczeniu określonym przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych nie mają do niej zastosowania przepisy tej ustawy dotyczące odległości od zewnętrznych krawędzi jezdni. Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2004 roku naruszył przepis art. 32 ust.4 pkt. 2 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w sposób oczywisty i jednoznaczny, a tym samym rażąco naruszył prawo, ponieważ treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka z o.o. "[...]" wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zdaniem Spółki pismo Spółdzielni "[...]" nie zawiera sprecyzowanego żądania, a mimo tego organ uznał to pismo za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismo to zostało sprecyzowane dopiero podczas ponownego rozpoznawania sprawy i jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawca wskazał fakt niezachowania wymaganych odległości od granicy jego działki. Nie został uwzględniony złożony przez Spółkę wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej co stanowi rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej mające wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Spółki projekt zagospodarowania działki nie przewiduje jakiegokolwiek wykorzystania działki o nr ew.[...], a w szczególności na dojazd. Zaznaczenie części tej działki kolorem żółtym było zapewne wynikiem drżenia rąk projektanta. Pozwolenie na budowę nie obejmuje dojazdu do budowanych obiektów. Utwardzenie części działki o nr [...] z przeznaczeniem na komunikację wewnętrzną załatwione zostało przez odrębne zgłoszenie dokonane w dniu [...] kwietnia 2005 roku. Przewiduje ono komunikację wyłącznie w obrębie działki o nr ew.[...]. Jeśliby nawet dojazd obejmował część działki o nr ew. [...], to byłoby to co najwyżej zatwierdzeniem projektu zagospodarowania działki, a nie udzieleniem pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie przekracza jej ustaleń. Zapewnione zostały dojścia i dojazdy do obiektów. Bezpodstawny jest zarzut braku zapewnienia zjazdu publicznego. Dojazd do działki jest zapewniony z już istniejącego zjazdu publicznego z ulicy [...] na teren cmentarza komunalnego. Działka na której zrealizowana została inwestycja przylega do działki będącej pasem drogowym ul. [...]. Organ administracji nie wskazał, iż brak zjazdu publicznego stanowi rażące naruszenie prawa. Nie wskazał jaka konkretna norma prawna została naruszona. Zdaniem Spółki żaden z zarzutów zawartych w zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Bezpodstawnie też decyzja skierowana została do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez co bezprawnie organ ten uznany został za stronę postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd Wojewody, iż decyzja Starosta [...] zatwierdzała projekt dojazdu usytuowanego na działce o nr ew. [...] jak również na działce o nr ew. [...] w stosunku do której inwestor nie złożył oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym Starosta wydając pozwolenie na budowę rażąco naruszył art.32 ust.4 pkt.2 Prawa budowlanego. Nadto zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wbrew twierdzeniom Wojewody działka o nr [...] jako całość spełnia wymogi do uznania jej za działkę budowlaną. Tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego, który przewidywał usytuowanie obiektów w odległości od granicy tej działki mniejszej niż wynika to z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi rażące naruszenie art.35 ust.1 pkt.2 i 3 Prawa budowlanego. Przepis ten nakłada bowiem na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno budowlanymi, a w razie stwierdzenia ich naruszenia organ administracji winien zobowiązać inwestora do usunięcia nieprawidłowości. Jeśli natomiast nie zostaną one usunięte wówczas należy odmówić wydania pozwolenia na budowę. Z projektu zagospodarowania działki wynika, iż odległość projektowanego budynku nr 1 ([...]) od granicy z działką o nr ew. [...] wynosi 3,5 m, a budynku nr 2 ([...]) 2 m od granicy tej działki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest stroną postępowania, a decyzje Wojewody [...] otrzymuje tylko do wiadomości. Organ badający decyzję w trybie stwierdzenia nieważności nie jest związany treścią zarzutów podniesionych przez osobę, na żądanie której wszczęte zostało postępowanie. Organy administracji nie uznały, iż istnieje konieczność lub potrzeba przeprowadzenia rozprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o.o. "[...]". W skardze Spółka ponownie podniosła zarzut, iż budowa zjazdu publicznego nie była konieczna, gdyż zjazd z drogi publicznej to jest z ulicy [...] od dawna istnieje. Pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie działki o nr [...] i wszelkie zarzuty związane z tym, że cokolwiek zatwierdzono lub udzielono pozwolenia na budowę na działce o nr o nr ew.[...] są bezpodstawne. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje swoim zakresem budowy wjazdu z ul. [...] natomiast pozwolenie na budowę zezwala na realizację takiego wjazdu. Można więc stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, ale jedynie w części dotyczącej wjazdu. Spółka jednak sama dostrzegła to uchybienie i dokonała zgłoszenia utwardzenia terenu określonego jako wyjazd. W obrębie działki o nr ew. [...] zapewniony został dojazd do obiektów o szerokości 3 m. W projekcie zagospodarowania działki pojawiła się nieścisłość polegająca na nie umieszczeniu na linii wymiarowej czwartego odnośnika wskazującego pas szerokości 3 m pomiędzy istniejącymi schodami budynku, a granicą działki nr [...]. Fakt ten potwierdza notatka służbowa pracownika Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] września 2003 roku potwierdzająca pomiar geodezyjny i istnienie pasa dojazdowego na działce o nr ew. [...] o szerokości 3 m. Inwestor nie musiał więc posiadać prawa do dysponowania działką o nr ew. [...]. Specyfika budowanego obiektu ([...]), nie przewiduje wjazdu na działkę innych pojazdów mechanicznych, niż pojazdy służbowe zakładu. Przy wjeździe ustawiony będzie odpowiedni znak drogowy, a dla klientów zapewnione jedynie konieczne dojście piesze do obiektów. Wykonanie więc "jezdni" w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych wraz z przepisami wykonawczymi, było z wyżej wymienionych przyczyn, zupełnie niepotrzebne. Dostęp do obiektów dla celów przeciwpożarowych, jest zapewniony. Zdaniem Skarżącej Spółki organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów o rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia określają odległości inwestycji od działek budowlanych. Bezzasadny jest zarzut, iż nastąpiło wyodrębnienie przez organ administracji wydający pozwolenie na budowę części działki o nr ew. [...]. Faktycznie wyodrębnienie takie nastąpiło w ewidencji gruntów obowiązującej w dniu wydania pozwolenia na budowę. Z działki o nr ew. [...] wyodrębniono część budowlaną o powierzchni [...] ha oraz część stanowiącą drogę o powierzchni [...] ha. Budynki zlokalizowane zostały więc w odległości mniejszej niż 4 m od terenu będącego drogą. Zachowano natomiast odległość 4 m od działki budowlanej zabudowanej obiektami. Działka o nr ew. [...] może być traktowana jako jedna działka dopiero po wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2004 roku, to jest po wydaniu pozwolenia na budowę. Pojecie działki budowlanej zdaniem skarżącej Spółki należy bardziej rozumieć jako terenu budowlanego, który może być w przyszłości zabudowany. Droga natomiast nie jest działką budowlaną (terenem budowlanym). Zdaniem skarżącej Spółki decyzje doręcza się wyłącznie stronom postępowania. Skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie jest stroną postępowania, to doręczenie mu decyzji wyczerpuje przesłanki do stwierdzenia jej nieważności jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wyjaśnienie, iż decyzja doręczana jest do wiadomości jest zdaniem Spółki nie do przyjęcia, gdyż brak jest w prawie budowlanym przepisu nakładającego obowiązek przekazywania takiej decyzji organom nadzoru budowlanego. Uzasadnienie decyzji zdaniem skarżącej Spółki nie spełnia wymogów określonych w art.107§3 kpa. W kpa nie ma mowy o tym, iż organ orzekający w sprawie nie jest związany treścią żądania strony. Organ administracji publicznej w sprawach wszczętych na żądanie strony jest związany granicami żądania. Tylko art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje sądowi administracyjnemu uprawnienie do rozstrzygania w granicach danej sprawy przy jednoczesnym braku związania zarzutami skargi oraz podstawą prawną. Zarówno organ pierwszej i drugiej instancji przekroczyły więc granice zarzutów podniesionych we wniosku. Organy administracji nie uzasadniły powodu dla którego nie została przeprowadzona rozprawa. Tymczasem gdyby została ona przeprowadzona wszelkie kwestie, które uznane zostały za rażące naruszenie prawa mogłyby być skutecznie wyjaśnione, a postępowanie zakończyłoby się odmową stwierdzenia nieważności. Żaden z zarzutów zawartych w zaskarżonej decyzji zdaniem skarżącej Spółki nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, a jedynie takie, które nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności. Zdaniem skarżącej Spółki organy administracji nie wstrzymały z urzędu decyzji, której nieważność stwierdziły, chociaż miały taki obowiązek. Nie zrobiły tego, gdyż zapewne nie były przekonanane o słuszności swoich działań. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156§1 pkt.2 kpa). W wyroku z dnia 09 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "...... cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Zdaniem Sądu podzielić należy pogląd Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego, że decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku, Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz.690 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym na datę wydania tej decyzji) w zw. z art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). Zgodnie z treścią § 12 ust.1 pkt.1 wymienionego rozporządzenia budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Zatwierdzony projekt budowlany oraz wydane pozwolenie na budowę narusza ten przepis. Jak wynika z projektu budowlanego odległość budynku nr 1 od granicy z działką o nr ew. [...] wynosi 3,5 m zaś budynku nr 2 wynosi 2 m od granicy tej działki. Budynki te od strony tej działki posiadają otwory okienne i drzwiowe. Nie można zgodzić się z argumentami skarżącej Spółki, iż przepis ten nie został naruszony, gdyż działka o nr ew. [...] graniczy z drogą dojazdową do cmentarza i ta część działki o nr ew. [...] należąca do Spółdzielni [...] nie ma charakteru działki budowlanej. Nie można dzielić tej działki na części i twierdzić, że pewna część ma charakter działki budowlanej, a inna część działki nie ma charakteru budowlanego. "Działka" jest pojęciem o charakterze pranym. Zgodnie z treścią § 9 ust.1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 roku Nr 38, poz.454) działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznej. Z kolei z § 9 ust.4 tego rozporządzenia wynika, iż W obszarze obrębu działka ewidencyjna jest wyróżniana przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Z kolei z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 roku, Nr 115, poz.741 ze zm.) wynika, że działka gruntu jest to niepodzielna część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Natomiast działka budowlana, zgodnie z treścią art.4 ust.3a tego przepisu, jest to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Definicja dziali budowlanej zawarta została również w art.2 pkt.12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz.717 ze zm.). z treści tego przepisu wynika, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Brak jest podstaw prawnych do dzielenia wyodrębnionej geodezyjnie działki gruntu na część budowlaną i niebudowlaną. Działka gruntu jest działką budowlaną jako całość nawet wówczas, gdy jej cześć wykorzystywana jest na cele inne niż budowa obiektów budowlanych np. na drogę wewnętrzną lub gdy jej część nie nadaje się do wykorzystania na cele budowlane. Właściciel lub użytkownik wieczysty może w każdej chwili zmienić sposób wykorzystywania swojej działki i miejsce przeznaczone dotychczas pod drogę przeznaczyć na inwestycję budowlaną, a drogę dojazdową umieścić w innym miejscu działki. Dopiero prawne wydzielenie części działki z przeznaczeniem np. pod drogę (poprzez utworzenie odrębnej działki) powoduje, iż dotychczasowa cześć działki budowlanej staje się działką o charakterze niebudowlanym. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółki, iż wyodrębniono część budowlaną działki o nr ew. [...] i cześć stanowiącą drogę. Jak wynika z załączonego do skargi wypisu z rejestru gruntów nie dokonano podziału działki o nr ew. [...]. W rejestrze gruntów określono jedynie w jaki sposób użytkowana jest działka. Sposób użytkowania działki nie daje żadnych podstaw do dokonywania podziału działki na cześć budowlaną i część niebudowlaną. Okoliczność, iż część działki należącej do Spółdzielni [...] wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do cmentarza nie zmienia faktu, iż droga ta jest pod względem prawnym częścią działki o nr ew. [...]. Twierdzenie skarżącej Spółki, iż przez działkę budowlaną należy rozumieć tylko tę część działki, która stanowi teren budowlany, który może być w przyszłości zabudowany nie znajduje żadnego umocowania w przepisach prawa. Z art. 35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika dla organu administracji obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno – budowlanymi. Obowiązek ten przez Starostę [...] nie został wykonany co stanowi rażące naruszenie wymienionego przepisu. Rażące naruszenie § 12 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku. Odnośnie pozostałych wymienionych przez organy administracji publicznej powodów stwierdzenia nieważności decyzji, to zdaniem Sądu nie mogły być one przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Żaden przepis prawa nie stawia wymogu budowy zjazdu publicznego na nieruchomość na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Tym samym brak zjazdu publicznego na nieruchomość skarżącej Spółki nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może być również podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zarzut, iż projekt zagospodarowania działki przewiduje dojazd usytuowany na działce o nr ew. [...]. Jak wynika z projektu budowlanego stwierdzenie to opiera się wyłącznie na tym, że kolorem zielonym zaznaczono jako dojazd zarówno część działki o nr ew. [...] jak i część działki o nr ew. [...]. Jest niewątpliwie uchybieniem zaznaczenie na projekcie jako wjazdu na nieruchomość także części działki o nr ew. [...]. Uchybienie to nie może być jednak uznane za tak znaczące by można je było zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Dojazd do obiektów wybudowanych przez Spółkę zrealizowany został działce należącej do skarżącej Spółki. Dojazd ten posiada szerokość 3 m na odcinku, którego końcem jest budynek nr 2 i nie narusza praw Spółdzielni [...] do działki o nr ew. [...]. Nie zmienia to faktu, iż samo rażące naruszenie § 12 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane było wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Za bezpodstawny uznać należy zarzut skarżącej Spółki, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznany został za stronę postępowania. Okoliczność, iż decyzja została doręczona również Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie oznacza, iż został on uznany za stronę postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania decydują przepisy prawa materialnego, a nie swobodne uznanie organu administracji. Doręczenie odpisu decyzji do wiadomości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jest o tyle uzasadnione, iż po tym jak decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie musiał podjąć ciążące na nim z mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane czynności. Doręczenie odpisu decyzji jest w tej sytuacji dla niego informacją, że może zaistnieć sytuacja wymagająca podjęcia przez niego określonych działań. Twierdzenie, iż doręczenie odpisu decyzji Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jest skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i tym samy wyczerpuje przesłanki stwierdzenia jej nieważności nie znajduje żadnego uzasadnienia. Okoliczność, iż w prawie budowlanym brak jest wprost przepisu nakładającego obowiązek przekazywania decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę organom nadzoru budowlanego nie stoi na przeszkodzie, by doręczać taką decyzję organom nadzoru budowlanego do wiadomości. Zwrócić należy uwagę, iż z art.85 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika obowiązek współdziałania organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno – budowlanej. Doręczenie organowi nadzoru budowlanego do wiadomości odpisu decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę mieści się w granicach współdziałania określonego w tym przepisie. Przepis ten miał zastosowanie, albowiem w przedmiotowej sprawi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał jako organ wykonujący zadania administracji architektoniczno – budowlanej (art. 80 ust.1 pkt.3 oraz art.88a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane). Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skarżącej Spółki, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 kpa. Zarówno Wojewoda [...] jaki Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego należycie uzasadnili powody wydanych przez siebie rozstrzygnięć. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyraził poglądu, iż organ administracji nie jest związany treścią żądania strony, tylko że nie jest związany treścią zarzutów podniesionych przez stronę, na żądanie której wszczęte zostało postępowanie. Zdaniem Sądu pogląd ten należy w pełni podzielić. Powoływanie się przez skarżącą Spółkę na treść art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na poparcie tezy, iż organ administracji jest związany podniesionymi przez stronę zarzutami jest nieuzasadnione. Z faktu, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który wprost przyznaje organowi administracji prawo badania prawidłowości decyzji nie tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę nie oznacza, iż organ administracji takich kompetencji nie posiada Uprawnienie do kontrolowania decyzji niezależnie od podniesionych zarzutów wynika z wykładni przepisów kpa. Organ administracji rozpoznając sprawę winien brać pod uwagę zarówno zarzuty naruszenia prawa podniesione stronę jak również i te, które dostrzeże samodzielnie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1889/97 (Lex nr 47887) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa". Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby tym, że organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w razie ustalenia, iż zarzut podniesiony przez stronę jest niezasadny, ale występują inne przesłanki do stwierdzenia nieważności przez stronę nie podniesione, musiałby rozpoznać wniosek strony i odmówić stwierdzenia nieważności, a następnie wszcząć z urzędu postępowanie nieważnościowe, by stwierdzić nieważność tej samej decyzji z powodu uchybień stwierdzonych samodzielnie. Byłoby to rozwiązaniem nieracjonalnym. Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Spółki, związany z odmową przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Stwierdzenie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż ani on ani Wojewoda nie uznali, iż istnieje konieczność lub też potrzeba przeprowadzenia rozprawy, aczkolwiek jest lakoniczne, to jednak trafnie oddaje istotę rzeczy. Rażące naruszenie przepisów dotyczących odległości projektowanych budynków od granicy z działką o nr ew. [...] wynika wprost z treści projektu budowlanego i rozprawa administracyjna tego faktu by nie zmieniła. Przeprowadzanie rozprawy administracyjnej w tej sytuacji byłoby bezcelowe. Argument, iż organy administracji nie były przekonane do swoich rozstrzygnięć, gdyż nie wstrzymały z urzędu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę jest argumentem nielogicznym. Z faktu, iż organ administracji nie wstrzymał wykonania decyzji, której nieważność stwierdził nie wynika wyłącznie wniosek, iż nie był przekonany do swojego rozstrzygnięcia. Mogło to bowiem nastąpić na skutek rożnych przyczyn np. na skutek przeoczenia lub nieznajomości prawa. Nawet jeśli osoba wydająca decyzję nie była przekonana do wydawanego rozstrzygnięcia, to i tak ocenie podlega zgodność z prawem rozstrzygnięcia, a nie przekonania tej osoby. Przeprowadzona analiza decyzji wydanych przez Wojewodę [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwala stwierdzić, iż decyzje te prawa nie naruszają. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.