I SA/Wa 2217/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Skiba Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2006 r. sprawy ze skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego oddala skargę Minister Kultury decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. (działającego z upoważnienia Prezydenta W.) z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] nakazującą H. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez demontaż siatki z wielkogabarytową reklamą z rusztowania przy elewacji południowej budynku znajdującego się w W. przy ul. [...], stanowiącego element Starego Miasta W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] maja 1967 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury przedstawił następujący stan sprawy: Miejski Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nakazał H. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez usunięcie wielkogabarytowej reklamy z rusztowania budynku przy ul. [...] w W., w terminie 21 dni od dnia jej doręczenia. Przedmiotowy budynek stanowi element układu urbanistycznego Starego Miasta W. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] maja 1967 r. Przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) stanowi, że w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane (i inne), organ ten wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Z kolei przepis art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. Minister Kultury zaznaczył, że z akt omawianej sprawy wynika, że w dniu 8 czerwca 2004 r., H. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zawarła z Przedsiębiorstwem P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., właścicielem budynku, na którym umieszczono reklamę, umowę najmu, której przedmiotem jest "najem rusztowań budowlanych ustawionych w celu remontu frontowej ściany budynku przy ul. [...] w celu eksponowania wielkoformatowych obrazów reklamowych o wymiarach [...] m szerokości, [...] m wysokości, łączna powierzchnia [...] m- na rusztowaniu budowlanym oraz pasa frontowego krawędzi dachowej o wymiarach [...] m". W dniu 3 czerwca 2004 r. H. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wystąpiła do Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z wnioskiem "o zaakceptowanie obrazu na siatce ochronnej, która będzie osłaniała prace remontowe na rusztowaniu budowlanym". Wystąpienie to zostało potraktowane jako wniosek o wydanie pozwolenia na prace przy zabytku, stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prace wykonane zostały jednak bez wymaganego pozwolenia. W tej sytuacji - zdaniem Ministra Kultury - Miejski Konserwator Zabytków w W. miał podstawy do wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy podniósł, że prawną ochroną konserwatorską objęty jest obszar Starego Miasta W., na terenie którego znajduje się omawiany budynek. Ochrona konserwatorska zabytkowych miast i dzielnic została określona w dokumentach międzynarodowych, ratyfikowanych przez Rzeczypospolitą Polską, głównie w Międzynarodowej Karcie Ochrony Miast Historycznych (Waszyngton Toledo 1987 r.). Ochronie konserwatorskiej podlega układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasta lub dzielnice spełniały w przeszłości. Minister Kultury wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zieleni zaprojektowanej, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów należy zatem odnieść do zabytku jakim jest układ urbanistyczny zespołu staromiejskiego W. Ponadto przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W ocenie organu odwoławczego umieszczenie wielkoformatowej reklamy na budynku znajdującym się na terenie wpisanym do rejestru ewidentnie zmienia wygląd tej części [...] Starego Miasta. Minister Kultury podkreślił ponadto, że przepis art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. Adresatem takiego nakazu jest sprawca samowoli, a nie osoba fizyczna lub podmiot gospodarczy posiadający tytuł prawny do władania nieruchomością. W tej sytuacji argument powoływany przez skarżącą spółkę, że nie posiada żadnego tytułu, w tym wynikającego ze stosunku cywilnoprawnego, do korzystania z jakiegokolwiek obiektu zabytkowego, dysponuje jedynie umową najmu ruchomości - rusztowania budowlanego nie może zostać uwzględniony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11, art. 38, art. 45 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wniesiono o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że H. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie naruszyła żadnego z przepisów powołanej ustawy. Podkreślono, że umieszczenie siatki ochronnej, do czego obligują przepisy prawa budowanego, na rusztowaniu ustawionym w związku z remontem budynku przy ul. [...], który - w ocenie skarżącej - nie jest zabytkiem, nie godzi w żaden z celów ustawy określonych w art. 4. W szczególności nie tworzy zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, nie powoduje zniszczenia zabytku i w żaden sposób nie ingeruje w jego substancję. Za chybione uznano twierdzenie, że umieszczenie reklamy na budynku znajdującym się na terenie wpisanym do rejestru zabytków ewidentnie zmienia wygląd tej części [...] Starego Miasta. Podniesiono, że tymczasowe zainstalowanie siatki ochronnej, nie na budynku, a na rusztowaniu wokół niego można uznać za poprawienie estetyki otoczenia na czas przeprowadzenia remontu. Zdaniem skarżącej w sprawie nie była wymagana zgoda konserwatora zabytków. Zakwestionowano prezentowaną przez organ interpretację przepisów art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 powołanej ustawy. W ocenie skarżącej co najmniej wątpliwe jest odniesienie tych norm do całego układu urbanistycznego. Zainstalowana siatka ochronna zawierająca reklamę umieszczona na tymczasowym, nietrwałym elemencie w postaci rusztowania, które po zakończeniu remontu zostanie rozebrane nie narusza substancji obiektu zabytkowego. Trwałą ingerencją byłoby umieszczenie w chronionym układzie urbanistycznym przymocowanych na stałe do podłoża tablic reklamowych, słupów służących jako nośniki reklam. Podniesiono ponadto, że skarżąca nie powinna być stroną tego postępowania, tym bardziej że nie występowała nawet z wnioskiem o wydanie pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, m.in. z tego powodu, że nie posiada żadnego tytułu, w tym wynikającego ze stosunku cywilnoprawnego, do korzystania z jakiegokolwiek obiektu zabytkowego. Dysponuje jedynie umową najmu rusztowania budowlanego. W świetle powyższego zdaniem skarżącej interpretacja przepisów powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez organy administracji jest sprzeczna z jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, że zespół urbanistyczny Starego Miasta w W. decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] maja 1967 r. wpisany został do rejestru zabytków pod numerem [...]. Ponadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. "W. - zespół historycznego centrum" uznany został za pomnik historii (M.P. nr 50, poz. 425). Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Ochronę zabytkowych miast i dzielnic przewidują również - jak wskazano w zaskarżonej decyzji - dokumenty międzynarodowe, ratyfikowane przez Rzeczypospolitą Polską. Dokumentem takim jest m.in. "Międzynarodowa Karta Ochrony Miast Historycznych" opracowana przez Międzynarodową Radę Ochrony Zabytków ICOMOS w październiku 1987 r. w Waszyngtonie, która określa zasady i cele oraz metody i środki działania właściwe dla zachowania charakteru miast zabytkowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 b powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 tej ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami umieszczanie na zabytku urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tryb i sposób wydawania stosownych pozwoleń określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. nr 150, poz. 1579). W myśl natomiast art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zbytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przy czym stosownie do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 tej ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że H. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rusztowaniu przy elewacji południowej budynku przy ul. [...] w W. umieściła wielkogabarytową reklamę. Zaznaczyć tu należy, że według twierdzeń skarżącej spółki rusztowanie, na którym umieszczona została reklama, ustawione zostało w związku z remontem elewacji budynku przy ul. [...] w W. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednakże, że zamierzony remont nie został dotychczas przeprowadzony. Umieszczenie reklamy nastąpiło zaś bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez demontaż siatki z reklamą w określonym terminie jest zgodna z prawem. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że tak jak wyżej wskazano, do rejestru zabytków wpisany został układ urbanistyczny Starego Miasta w W. Budynek przy ul. [...], przy elewacji którego umieszczona została reklama, stanowi natomiast element [...] Starego Miasta, które niewątpliwie podlega ochronie konserwatorskiej. W ocenie sądu umieszczenie wielkogabarytowej reklamy na terenie wpisanym do rejestru zabytków - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - zasadniczo zmienia jego wygląd i bez znaczenia jest czy przedmiotowa reklama przymocowana jest na stałe, czy też umiejscowiona została tymczasowo, na rusztowaniu ustawionym w związku z remontem budynku. Tym samym umieszczenie takiej reklamy wymaga uzyskania stosownego pozwolenia konserwatorskiego. Za bezzasadne uznać ponadto należy wywody strony skarżącej dotyczące braku podstaw do uznania jej za stronę niniejszego postępowania. Faktem jest, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż H. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. dysponuje jedynie umową najmu powierzchni rusztowań budowlanych ustawionych w celu remontu frontowej ściany budynku położonego przy ul. [...] w W. Okoliczność niniejsza nie ma jednakże w przedmiotowej sprawie znaczenia. Przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określające wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego (art. 45 ust. 1 i 2) nie wprowadzają ograniczeń we wskazanym przez stronę skarżącą zakresie. Adresatem takiego nakazu - jak słusznie zaznaczono w zaskarżonej decyzji - jest sprawca dokonanej samowoli, a nie osoba fizyczna lub podmiot gospodarczy posiadający tytuł prawny do władania nieruchomością. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie narusza prawa. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.