II SA/Kr 1269/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Piotr Głowacki Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2006 r. sprawy ze skarg J.G. i J.G. oraz B.P. i J.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego J.G. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżącej B.P. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1269/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, B. i J. P. przedłożenie oceny technicznej budynku mieszkalnego położonego w miejscowości P., która to ocena winna zawierać: inwentaryzację i ocenę stanu technicznego budynku, zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie budowy, projekt ew. zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia do zgodności budynku z obowiązującymi przepisami i normami. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania J.G. i J.G., decyzję organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że ganek i wiatrołap zostały dobudowane przez PP. P. bez pozwolenia na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] lutego 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał decyzję o identycznym, jak poprzednio rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał co następuje: Na działce nr "1" położonej w P. znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach 10,65 m x 4,75 m, ze ścianą w granicy zachodniej działki, odległy od drogi przez wieś o ok. 33 m, od granicy działki Państwa G. o 4,40 m. Odległość ganku z wiatrołapem od granicy działki sąsiedniej wynosi 6,85 m. Budynek ma ściany z pustaków, dach kryty blachą, instalację elektryczną, ogrzewanie piecowe, nie posiada czynnej instalacji wod-kan. Zawiera dwa pomieszczenia mieszkalne, przedpokój, łazienkę i wc /nieczynne/. B.P. i J.P. nabyli działkę w 1997r. od J.S.. W dniu zakupu budynek był użytkowany jako mieszkalny - mieszkała w nim matka J.S. Budynek składał się wtedy z 2 pomieszczeń: mieszkalnego od strony południowej i gospodarczego od północy. Nabywcy wykonali w budynku następujące roboty: -zmianę pokrycia dachu z papy na blachę, -w pomieszczeniu gospodarczym podkłady pod podłogi i tynki, -z pomieszczenia mieszkalnego wydzielono sień, łazienkę i kuchnię, -na istniejącym w dniu zakupu fundamentach wykonano ganek i wiatrołap. Roboty te wykonano bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i bez dokonania zgłoszenia. Wymienione roboty wymagały zgłoszenia na podst. art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego pozwolenia na podstawie art. 71. Sam budynek wybudowano w latach 1969 - 1971 na podstawie pozwolenia na budowę, które odnotowano w rejestrze jako "inne", ale od początku był użytkowany jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek, leży wg. planu na terenie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej, linia zabudowy dla budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy drodze gminnej wynosi 15 m od krawędzi jezdni, co ustalono na podstawie pisma Urzędu Gminy z dnia 4 maja 2001r. Sprawę, której przedmiotem jest samowolne wybudowanie ganku i wiatrołapu wyłączono do oddzielnego rozpoznania - o rozbiórkę. W odwołaniu od tej decyzji J. i J. G. podnieśli zarzuty prezentowane już w toku postępowania administracyjnego. Podali, że poprzednik PP. P. nie posiadał pozwolenia na budowę, że najpierw był wybudowany budynek składowy, a dopiero w wyniku dzikiej adaptacji na przełomie lat 70-ych został on przystosowany do mieszkania. Budynek znajduje się w drugiej linii zabudowy, co jest jaskrawym naruszeniem prawa, bo na tej wysokości, na działce nr "2" znajdują się ich obiekty gospodarcze i inwentarskie. Działka inwestorów jest bardzo wąska, a odwołujący się prowadzą gospodarstwo rolne, hodowlę gęsi i chcą swoją działalność rozwijać. Obawiają się, że - przy legalizacji funkcji mieszkalnej przedmiotowego budynku - okaże się, że odległości są zbyt małe, co uniemożliwi rozbudowę ich gospodarstwa. Podali też odwołujący się, że w latach 60-ych na działce S. istniał stary budynek mieszkalny w pierwszej linii zabudowy, ale został on rozebrany. J.S. zaadaptował na swojej działce budynek gospodarczy, wybudował w kierunku północnym obiekt, obie budowle połączył i zamieszkała tam jego matka. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania J.G. i J.G., decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Powtórzył w uzasadnieniu wszystkie ustalenia organu I instancji dotyczące obecnie istniejącego stanu i stwierdził, że "z akt sprawy wynika, że budynek był wybudowany w latach 1969-1971 jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Obecnie część gospodarcza została samowolnie adaptowana na cele mieszkalne, a ta zmiana funkcji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego do przedmiotowego obiektu ma zastosowanie przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego". Stwierdził też organ, że brak jest podstaw prawnych do wydania żądanego przez Państwa G. nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli zarówno B. i J. P., jak i J. i J. G. B. i J. P. podnieśli, że nie stać ich na realizację zapadłego orzeczenia. J. i J. G. powtórzyli zarzuty odwołania. Poza tym podali, że w połowie lat 60-tych odbył się dział spadku, w wyniku którego wąska działka ze starym budynkiem mieszkalnym znajdującym się w pierwszej linii zabudowy, który miał być remontowany lub przebudowany, przypadła rodzinie S. Następnie J.S. w linii istniejących już zabudowań gospodarczych skarżących, wybudował coś na kształt budynku gospodarczego i potem w miarę czasu przystosowywał go do mieszkania W 1997r. sprzedał działkę z ruderą przy drodze i obiektem przystosowanym do mieszkania P. Ci zaś rozpoczęli, również bez zezwolenia, remont obiektu, a potem zaczęli zgłaszać zastrzeżenia dotyczące funkcjonowania gospodarstwa skarżących. W toku postępowania sądowego skarżący J. i J. G. przedstawiali dalsze racje. W licznych pismach podawali, że w czasie budowy przedmiotowy budynek nie miał charakteru mieszkalnego i takie ustalenie organów nie ma podstaw. Poddali w wątpliwość to, czy odnotowane w rejestrze pozwolenie na "inny" budynek dotyczyło rzeczywiście budynku przedmiotowego, skoro nie podano tam numeru działki, a osób o takich samych danych osobowych jest więcej. Zarzucili, że szkic sporządzony w czasie oględzin jest niezgodny z rzeczywistością, bo budynek obory i budynek przedmiotowy stanowią całość i są połączone, czego dowodem są przedkładane fotografie. Przedłożyli kopię odpisu z księgi wieczystej dla ich działki, oraz postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia 11 października 1988r., z których wynika, że J.G. w drodze działu spadku nabył własność działki, na której znajduje się siedlisko skarżących. Zwrócili uwagę, że w akcie notarialnym Rep [...], którym J.W.S. nabył od Z.S. udział 1/2 w działce nr "1", budynek został określony jako gospodarczy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Zaskarżona decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim ani z dokumentów akt, ani z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika w sposób jednoznaczny, co w rzeczywistości było przedmiotem postępowania. Organy skupiły się na robotach budowlanych wykonanych przez nabywców nieruchomości bez wymaganego zgłoszenia, ale jednocześnie poczyniły ustalenia co do daty wzniesienia budynku i jego ówczesnej funkcji, nawiązały do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do funkcji mieszkalnych terenu, choć w podstawie rozstrzygnięcia przepisu art. 71 Prawa budowlanego nie powołały. W sprawie niniejszej problemem pierwszym jest kwestia budowy przedmiotowego obiektu. Za dostatecznie uzasadniony uznać można wniosek organu I instancji, iż J.S. uzyskał pozwolenie na budowę "innego" budynku i że wprowadził w części wybudowanego obiektu funkcję mieszkalną. Co do tego faktu organ dał wiarę zeznaniom J.S., odwołując się także do zapisów w rejestrze. Dokonana ocena nie jest oceną dowolną, a zarzuty skarżących tej kwestii dotyczące na uwzględnienie nie zasługują. To, czy część budynku była od razu przeznaczona na mieszkania, czy też funkcja ta została wprowadzona nieco później, dla istoty sprawy pozostaje obojętne. Istotne jest to, że zarówno wówczas J.S., jak i obecnie PP. P. zmian przeznaczenia dokonali bez stosownego pozwolenia, a więc samowolnie. Pozwolenie bowiem, które miał J.S. uzyskać na pewno nie było pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego, skoro przedmiot pozwolenia inaczej został w rejestrze określony. Tę samowolę organy potraktowały dość marginalnie ustalając jedynie, na podstawie pisma Urzędu Miejskiego, że obecny sposób użytkowania jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie zgodności czy sprzeczności sposobu użytkowania z zapisami planu winno było stanowić pierwszoplanowe działanie organu. Od prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii zależał dalszy tok postępowania i jego ostateczny wynik. Akceptacja nowego, samowolnie wprowadzonego sposobu użytkowania obiektu sprzecznego z zapisami planu byłaby niedopuszczalna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym. Ocena zgodności określonego zdarzenia z przepisem prawa musi odbywać się w nawiązaniu do rzeczywistej, autentycznej treści przepisu, a nie do informacji o nim. Tymczasem ani z materiału sprawy, ani z uzasadnień decyzji nie wynika, aby organy zapoznały się z planem, odwołanie się zaś tylko do pisma Urzędu nie było wystarczające. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2001r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zbiornika ścieków sanitarnych i przyłączy na działce nr "1" w P. W decyzji tej zapisano, że działka "1" znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 8.1-MR,MN stanowiącym tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej; obowiązują ustalenia zawarte w ustaleniach generalnych p. 10, 12, 13. Część planu zagospodarowania dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość została przedłożona w toku postępowania sądowego. Oprócz ustaleń dotyczących obszaru 8.1 MR,MN, przedłożono ustalenia generalne planu. W ustaleniach tych, w punkcie 13 uregulowano "obowiązujące odległości projektowanych budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi od dróg i ulic". W rozwinięciu określono, że budynki takie winny znajdować się w odległości od 15 do 30 m od krawędzi jezdni dróg m.in. gminnych. Treść tej regulacji odbiega od cytowanej przez organy, podające jedynie odległość min. 15 m. i ustalające, że budynek znajduje się w odległości ok. 33 m od drogi. Oznacza to, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty zostały ustalone i ocenione w odniesieniu do przepisów prawa, których dokładnej treści organy nie znały. Takie działanie organów, mogące prowadzić wprost do wadliwego merytorycznie rozstrzygnięcia, akceptowane być nie może. Zwrócić też należy uwagę na uchybienia, które - choć nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia - nie sprzyjają budowaniu zaufania do organów. Na szkicu z oględzin rzeczywiście wrysowano dawny budynek obory jako niepołączony z budynkiem przedmiotowym, gdy tymczasem co innego wynika z przedłożonych fotografii. W uzasadnieniach decyzji zaś organy obu instancji niezgodnie z treścią szkicu podały odległości budynku i ganku z wiatrołapem od granicy działki. Ostatecznie stwierdzić należy, że sprawa, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 kpa nie została należycie wyjaśniona. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa decyzje organów obu instancji należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.