II SA/Kr 3393/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Piotr Głowacki Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A.S. i E.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. uchyla decyzję tego samego organu Znak: [...] z 12 lipca 2002 r. w przedmiocie nakazania dostarczenia dokumentacji oraz poprzedzającą tą decyzję, decyzję organu l instancji III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A.S. i E.S. kwotę [...] zł. (dziesięciu złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2002 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał B.S. i P.S. przedłożenie, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji obejmującej dobudowę od strony zachodniej części budynku mieszkalnego oraz wykonanego zadaszenia nad tarasem urządzonym na przedmiotowej dobudowie na działce nr [...] położonej przy ul. S. [...] w O., następujących dokumentów: -inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną, -projektu robót niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Podjęcie wyżej opisanej decyzji poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego dokonano oględzin, przesłuchano kilkunastu świadków i strony. W uzasadnieniu decyzji podano, że od strony zachodniej budynku mieszkalnego inwestorów dobudowany jest murowany wiatrołap o wymiarach zewnętrznych 7,50 x 3,00 m, z którego prowadzą schody do podpiwniczenia. Drzwi wejściowe usytuowano w jego ścianie południowej, w ścianie zachodniej, zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy, istnieją dwa okna. Na stropodachu dobudowy urządzono taras z wejściem z pokoju na piętrze budynku. Zadaszenie tarasu wykonane zostało w konstrukcji drewnianej, pokrycie z blachy powiązane z dachem budynku mieszkalnego. Spadek zadaszenia tarasu wykonany w kierunku zachodnim. Spodnia strona zadaszenia wykończona jest panelami pcv, boczne płaszczyzny wykończono blachą. Stan techniczny obiektu jest bardzo dobry. W dalszej części uzasadnienia szczegółowo opisano kolejno, chronologicznie podejmowane w toku postępowania czynności /łącznie z przyczynami odroczenia rozprawy, a także opisem przebiegu rozprawy/, przytoczono wypowiedzi osób przesłuchanych, po czym stwierdzono co następuje: Z oświadczeń przesłuchanych osób wynika, że zasadnicza część dobudowy wraz z zadaszeniem w końcu 1996 r. istniała. W latach następnych wykonywane były dalsze roboty przy wybudowanej zasadniczej części obiektu od strony zachodniej. Wykonano remont stropodachu w celu jego uszczelnienia, ocieplenia oraz roboty wykończeniowe /posadzka z płytek/, elewacje budynku od strony wschodniej, południowej i zachodniej, balustrady na tarasie, wykończenie panelami spodniej strony zadaszenia oraz obicie blachą płaszczyzn pionowych zadaszenia od strony północnej i południowej. Jako datę ustawienia na stropodachu dobudowy konstrukcji drewnianej, na której wsparty jest dach przyjęto datę podawaną przez inwestorkę oraz wszystkich świadków przez nią powołanych. Wszyscy oni precyzyjnie podali datę jesień 1996 r., kojarząc ją z innymi, ważnymi dla nich wydarzeniami. Inną datę podał M.M. /1998 lub 1999 r./ , E.S., oraz wskazani przez nią świadkowie /1997-1998/ . Świadek S.S. stwierdził, że zamieszkiwał w przedmiotowym budynku ok. 1996-1997 r. i zadaszenia nad tarasem nie widział. Przedłożona jednak umowa z nim zawarta dotyczy najmu w początkowych miesiącach 1996 r. Skoro okres zamieszkiwania świadka był krótkotrwały, to świadek mógł rzeczywiście nie wiedzieć o inwestycji wykonanej pod koniec roku. Biorąc pod uwagę powyższe, jak również i to, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, z naruszeniem warunków technicznych /okna w ścianie przy granicy nieruchomości, niewłaściwa obróbka blacharska od strony północnej, obiekt podlega procedurom z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia 12 lipca 2002 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania El. i A.S., decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Powtarzając ustalenia i oceny organu I instancji, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie również przepis art. 51 ust. 4 , który dotyczy robót już zakończonych, oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W wykonaniu powyżej opisanej decyzji inwestorzy przedłożyli opracowanie pod nazwą "Inwentaryzacja, opinia techniczna, oraz wykaz robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi". Opracowanie zawiera opis stanu istniejącego, oraz rzuty poziomów obiektu i rysunki jego elewacji - zgodne z opisem zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 maja 2002 r. W opracowaniu podano jednak, że powierzchnia zabudowy wiatrołapu wynosi 18,10 m , na rzutach /rysunkach/ wymiary wiatrołapu opisano: 700 x 250. Stwierdzono, że obiekt wybudowano zgodnie ze sztuką budowlaną, ale z naruszeniem przepisów rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano, że w celu dostosowania obiektu do tych warunków należy zamurować otwory okienne w ścianie zachodniej cegłą pełną na grubość muru lub luksferami o odporności ogniowej co najmniej 60 min., oraz usunąć obróbkę blacharską po stronie wschodniej wiatrołapu w poziomie tarasu, wykonać nową z wyprofilowaniem spadku na własną stronę. Decyzją z dnia [...] 2002 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał B.S. i P.S. wykonanie, w określonym terminie, robót opisanych w opracowaniu technicznym. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania, opisano treść opracowania technicznego, oraz wskazano, że uczestnicy postępowania wnieśli zarzuty, które jednak nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia: M.M., podobnie jak w poprzednim postępowaniu twierdził, że zabudowa nastąpiła "na cudzym gruncie"., ale na ten zarzut udzielono mu odpowiedzi w piśmie z dnia 30 sierpnia 2002 r. E. i A.S. zarzucili, że autor opracowania dokonał pomiarów tylko wewnątrz budynku, oraz że nie uwzględnił zagrożeń, jakie związane są z zadaszeniem od strony zachodniej, z którego opady, śnieg i sople lodu opadają na ich działkę. Organ stwierdził, że opracowanie zawiera wszystkie wymiary obiektu. Co prawda autor nie odniósł się do kwestii zagrożenia opadami deszczu, śniegu i sopli, ale warunki techniczne ani inne przepisy, poza koniecznością odprowadzania wód opadowych na własną działkę /co jest zachowane/ nie stawiają innych wymogów. W odwołaniu od tej decyzji E.S. i A.S. podnieśli zarzuty już wcześniej prezentowane. Oprócz tych opisanych w uzasadnieniu decyzji, wskazali, że nawet z ustaleń PINB wynika, że po 1996 r. przy obiekcie wykonywane były dalsze prace, nie można zatem stwierdzić, że budowa została zakończona w 1996 r. Niezależnie od tego odwołujący się zakwestionowali sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego, zarzucili, że organ oparł się na zeznaniach osób bliskich inwestorów, pominął zaś lub wadliwie ocenił zeznania J.M. i S.S. Decyzją z dnia 15 listopada 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu powtórzył ustalenia organu I instancji, po czym stwierdził, że ocena daty budowy przedmiotowego wiatrołapu i zadaszenia była przedmiotem analizy przy podjęciu decyzji z dnia 22 maja 2002 r., od której strony mogły wnieść skargę do NSA. Co się zaś tyczy zagrożenia opadami, to wykonanie nałożonego decyzją obowiązku ma właśnie na celi zlikwidowanie w/w kwestii. Skargę na tę, wyżej opisaną decyzję, wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.S. i E.S.. W skardze sformułowali ogólny zarzut naruszenia prawa, po czym w piśmie z dnia 19 lipca 2005 r. odwołali się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie przytaczając motywy swego rozstrzygnięcia. Na rozprawie sądowej strony oświadczyły, że nie wnosiły do NSA skargi na decyzję z dnia 12 lipca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Zaskarżona decyzja jest wadliwa. Wydana została w nawiązaniu do ustaleń i rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji zobowiązującej inwestorów do dostarczenia dokumentacji technicznej. Zgodzić należy się z organem, że to tamta decyzja zdeterminowała dalszy kierunek postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji. To bowiem tamtą decyzją w istocie przesądzono, że sprawa samowoli rozstrzygnięta zostanie i zakończona w trybie "legalizacyjnym". W tym więc postępowaniu obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy poprzednia decyzja została prawidłowo wykonana i czy dostarczona dokumentacja może stanowić podstawę do ostatecznego rozstrzygnięcia co do losów inwestycji. Tego właśnie zadania organy należycie nie wykonały. Za miarodajną uznały przedłożoną przez inwestorów ocenę techniczną. Nie podjęły próby dokonania jej głębszej oceny, choć przecież była ona od początku kontestowana przez uczestników postępowania - PP. G. Co więcej, do zarzutu dotyczącego braku rozwiązania kwestii związanej z zadaszeniem nad tarasem każdy z organów ustosunkował się inaczej, przy czym organ odwoławczy w ogóle nie nawiązał do stanowiska organu I instancji w tej mierze. Zdecydowanie zaś krytycznie należy ocenić pogląd, iż przepisy techniczne dotyczące odprowadzania wód opadowych nie dotyczą śniegu i sopli. Śnieg i lód są tylko innymi postaciami wody opadowej i, wobec braku wyraźnej, odrębnej regulacji, sposób ich odprowadzania z dachu musi podlegać takiej samej reglamentacji. Zwłaszcza w świetle zasady ochrony interesów osób trzecich wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, interpretacja odmienna nie miałaby racjonalnych podstaw. Tymczasem ocena techniczna milczy na temat tego podstawowego, pozostającego ciągle istotnym dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej, problemu. Zajmuje się natomiast kwestią odprowadzania wody opadowej od strony wschodniej, a więc przeciwnej do tej, której podnoszony przez E. i A.S. zarzut dotyczy. Nie wiadomo więc z jakich powodów, bo nie zostały one w ogóle przedstawione, organ II instancji uznał, że wykonanie przeróbek po stronie wschodniej zlikwiduje problem istniejący po stronie zachodniej. Niewątpliwe jest, że zadaszenie nad tarasem, nawiązujące do dachu nad całym budynkiem, nachylone jest w stronę działki skarżących, a jego okap znajduje się w granicy, lub w jej pobliżu . Stwierdzić zatem trzeba, że problem odprowadzania wód opadowych, w tym śniegu i lodu, w ogóle nie został wyjaśniony, a było to konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Oczywiste wątpliwości wiążą się także , z uwagi na usytuowanie tarasu i zadaszenia, z bezpieczeństwem pożarowym. Autor oceny kwestię bezpieczeństwa pożarowego odniósł jedynie do okien umieszczonych w ścianie usytuowanej przy granicy. Ta kwestia więc również wymaga wyjaśnienia. Organy nie ustosunkowały się we właściwy sposób do zarzutów dotyczących wadliwych pomiarów i nie stwierdziły także , czy i ewentualnie dlaczego zarzuty te nie mają w sprawie znaczenia. Tymczasem pomiary dokonane przez autora opracowania różnią się od odnotowanych w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 maja 2002 r., a co więcej wymiary podane na rysunkach opracowania /700 x 250/ zdają się nie odpowiadać powierzchni podanych w tekstowej części opracowania. Sprawa zatem nie została, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 kpa, należycie wyjaśniona. Uchybienie to z całą pewnością mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stąd też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ppsa orzeczono jak w punkcie I wyroku. Zgodnie z przepisem art. 135 ppsa sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jest niewątpliwe, że poprzednia decyzja, którą nakazano inwestorom dostarczenie dokumentacji technicznej, wydana została w granicach tej samej sprawy administracyjnej, której przedmiotem była samowola budowlana. Działając zatem z urzędu, sąd objął kontrolą także i tamtą, opisaną we wstępnej części niniejszego uzasadnienia, decyzję. Wynik zaś tej kontroli jest negatywny. Wywody organów i ocena przeprowadzonych dowodów odnoszą się do spornej kwestii daty zakończenia budowy, która rzeczywiście w sprawie może mieć istotne znaczenie. Rzecz jednak w tym, że fakt podstawowy tj. to, czy budowa "wiatrołapu" , tarasu i zadaszenia stanowiła jedną, ciągłą inwestycję, czy też były to inwestycje odrębne, zakończone w różnych terminach, nie został w istocie ustalony. Organ I instancji stwierdził jedynie, że "zasadnicza część dobudowy wraz z zadaszeniem w końcu 1996 r. już istniała", do porządku dziennego przechodząc nad cytowanymi przecież przez siebie zeznaniami samej B.S. i jej ojca R.S. Oboje zaś oni twierdzili, że w 1991, czy też 1992 r. rozebrany został stary, drewniany wiatrołap i wtedy właśnie wzniesiono i zakończono "dobudowę" wraz z zadaszeniem. W późniejszym okresie zadaszenie było remontowane, poprawiane. W 1996 r. natomiast, przy okazji remontu dachu nad budynkiem, zostało skonstruowane zadaszenie. Organ, ustalając stan faktyczny nie mógł pominąć takich twierdzeń. Konkluzja organu, sprowadzająca się do tezy, że budowa trwała ciągle od początku lat 90-ych do 1996 r. pozostaje w zupełnym oderwaniu od opisanej części materiału dowodowego. Co do daty - jesień 1996 r., to przypomnieć trzeba, że organ I instancji ustalił jedynie, że wówczas "zasadnicza część dobudowy istniała" i wymienił roboty, które po tej dacie nadal były wykonywane. Nie stwierdził natomiast, tak jak wymaga tego przepis art. 49 Prawa budowlanego, że budowa była zakończona. Takie zresztą stwierdzenie musiałoby być poprzedzone oceną charakteru robót wykonywanych po jesieni 1996 r. Oceny takiej nie dokonał też organ II instancji, choć wyraźnie, w uzasadnieniu decyzji, do przepisu art. 49 się odwołał. Wreszcie nie może umknąć uwadze i to, że nie wszyscy świadkowie, mogący mieć istotne informacje w sprawie, zostali dokładnie przesłuchani. Chodzi tu zwłaszcza o świadka S.S., który podał w przybliżeniu rok, w którym zamieszkiwał w przedmiotowym budynku, nie podał jednak nawet przybliżonego okresu zamieszkiwania. Tymczasem umowa najmu lokalu, dostarczona już po odebraniu od świadka zeznań, nazwana "aneksem do umowy najmu z dnia 20 lutego 1996 r.", opatrzona jest datą "1996.29.02" , ale dotyczy najmu na okres "co najmniej 2 lat". Z notatki służbowej z dnia 10 maja 2005 r. wynika zaś, że informację o krótkotrwałości najmu, przy okazji przedkładania dokumentu, przekazała B.S. To zatem jej oświadczenie, a nie zeznania świadka przyjął organ za miarodajne dla ustalenia faktu, który, w kontekście sporu co do daty ustawienia zadaszenia, mógł mieć znaczenie istotne. Na koniec podnieść też trzeba, że ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...], sąsiadującej -jak się wydaje - z działką inwestorów od strony wschodniej i to właśnie we fragmencie, którego dotyczy drugi z nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, jest I.S., który w postępowaniu nie brał udziału. Jeśli zaś to jemu przysługuje tytuł własności, to pozbawienie go udziału stanowiło oczywiste uchybienie. Wskazać przy tym trzeba, że znajdująca się przy jego nazwisku w wypisie odręczna adnotacja "użytkownik M.M." nie zwalniała organu od prawidłowego ustalenia kręgu zainteresowanych. Powyższe uchybienia przepisom art. 7, 77, 80 i 107 kpa zdecydowały o konieczności uchylenia, na tej samej podstawie prawnej, także i tych decyzji organów obu instancji. Postępowanie w sprawie winno być prawidłowo przeprowadzone od początku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.