IV SA/Wr 758/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant: - Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2006 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji własnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla decyzję I i II instancji, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz.1071 z późn. zm.), art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 7 poz.58 z późn. zm.), w związku z § 6 i § 9 ust. l pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 918 z późn. zm.), Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. z dnia [...] r. w sprawie wygaśnięcia ze skutkiem od dnia [...]r. decyzji własnej nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu H. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. H. G. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej emerytowi funkcjonariuszowi policji, samotnemu z uwagi na to, iż nie posiadał lokalu mieszkalnego (domu) określonego w § 1 ust. l pkt 1-6, w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na mocy którego przepisy wskazanego rozporządzenia miały zastosowanie do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SG, BOR, PSP, SW oraz ich rodzin (...). W dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633). Rozporządzenie to uchyliło w całości § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Uwzględniając powyższe Komendant Powiatowy Policji w Z. Ś. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o wygaśnięciu ze skutkiem od dnia [...]r. decyzji własnej nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu H. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jako bezprzedmiotowej. W odwołaniu od tej decyzji H. G. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., decyzji nr [...] i decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. Zdaniem skarżącego decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 16 w związku z art. 6 i 7 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 92 ust. l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz.58 z późń. zm.), "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej." Zgodnie z przepisem § 1 ust. l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 918 z późn. zm.), "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m 2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6. tymczasowej kwatery. Na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633), które weszło w życie w dniu 12 maja 2005 r. został uchylony § 8 rozporządzenia, na mocy którego, do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uprawnieni byli oprócz funkcjonariuszy również emeryci i renciści policyjni. Zdaniem organu administracji, skoro przepis § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylił postanowienia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to tym samym od dnia [...]r. brak jest podstaw prawnych do wypłaty przedmiotowego świadczenia dla omawianej grupy osób. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy takie rozstrzygnięcie leży w interesie społecznym lub strony. Bezprzedmiotowość wskazanej wyżej decyzji, w ocenie organu odwoławczego, daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia i wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, z powodu zmiany w stanie prawnym. Konsekwencją zmiany rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest ustanie z dniem [...]r. uprawnienia H. G. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednym z warunków wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest wskazanie przesłanki, jaką jest słuszny interes społeczny. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż o ile interes strony powinien zostać w każdym przypadku skonkretyzowany o tyle niezaprzeczalnym jest, iż samo pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, rozumianym jako konieczność dostosowania funkcjonujących w obrocie prawnym orzeczeń do zmian w przepisach prawa materialnego. Orzeczenie stwierdzające wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej jest decyzją deklaratoryjną i wywołuje skutki prawa od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Skarżący zarzucił, że decyzja rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj. ustawy o Policji oraz przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - nie będąc związany granicami skargi - ocenił, iż kwestionowane przez skarżącego decyzje naruszają prawo w stopniu nakazującym ich eliminację z obrotu prawnego. Skarga analizowana pod kątem legalności zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów odmiennych aniżeli te, na które powołuje się skarżący. Zezwala na to treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie pozostawała ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] o wygaśnięciu decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz.58 z późń. zm.), "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej." Zgodnie z przepisem § 1 ust. l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 918 z późn. zm.), "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m 2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, tymczasowej kwatery. Na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633), które weszło w życie w dniu 12 maja 2005 r. przepis § 8 rozporządzenia, na mocy którego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uprawnieni byli oprócz funkcjonariuszy również emeryci i renciści policyjni, został uchylony. Jednak fakt ten nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. z dnia [...] r. w sprawie wygaśnięcia ze skutkiem od dnia [...]r. decyzji własnej nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego jasno wynika, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Trzeba ponadto wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Żaden obowiązujący przepis prawa nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jest rzeczą niesporną, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. nr [...] nie leżało w interesie skarżącego. Natomiast organy administracji nie wykazały, że leży to w interesie społecznym. Już chociażby z tego powodu skargę należało uznać za zasadną. Przede wszystkim jednak warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość. Wynika ona z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21), albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Wprawdzie przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje ponadto wygaśnięcie decyzji z uwagi na wymagania interesu społecznego lub interesu strony, to jednak organy w żadnym stopniu nie wykazały w zaskarżonych decyzjach istnienia owych przesłanek. Organy administracji uznały, że bezprzedmiotowość rzeczonej decyzji jest następstwem zmiany stanu prawnego. Interpretacja taka jest jednak nieuprawniona. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że z dniem 12 maja 2005 r. utracił moc obowiązującą przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., na mocy którego, do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uprawnieni byli oprócz funkcjonariuszy również emeryci i renciści policyjni. Jednak w literaturze prawa administracyjnego i w judykaturze przyjmuje się, że jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca. Mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Faktem jest, że prawodawca chcąc usunąć wątpliwości prawne co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji, reguluje te kwestie najczęściej w przepisach przejściowych i końcowych, poprzez postanowienia utrzymujące w mocy poprzednie decyzje. Jednak nie jest to niezbędne do uznania dalszego obowiązywania decyzji (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, "Państwo i Prawo" z 1992 r. Nr 7). Należy z cała mocą podkreślić, że bezprzedmiotość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Żaden przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633), nie przewiduje takiego skutku. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), wynika zarówno zasada niedziałania prawa wstecz, jak i zasada zaufania obywateli do organów państwa oraz ochrony praw nabytych. Jakkolwiek zasady te nie mają charakteru bezwzględnego, to jednak wszelkie ich ograniczenia muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa. W państwie prawa organy władzy publicznej muszą działać na podstawie i w granicach prawa. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku znajduje umocowanie w art. 200 powyższej ustawy.