VI SA/Wa 856/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz P.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi P.K. na listę aplikantów radcowskich Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w T. /dalej określana jako Rada OIRP/ dokonanemu uchwałą nr [...] Rada OIRP z dnia [...] stycznia 2006r. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] grudnia 2005r. Rada OIRP w T. zorganizowała egzamin konkursowy na aplikację radcowską działając na podstawie art.7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o zmianie ustawy -Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 163 z 2005r. poz.1361, dalej zwana "ustawą o Zmianie..."/. Do egzaminu w dniu [...] grudnia 2005r. przystąpił P.K. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. Komisja Konkursowa uchwaliła, że uzyskał z egzaminu konkursowego wynik negatywny, gdyż zdobył z testu 185 punktów, wobec wymaganych 190. Krajowa Rada Radców Prawnych działając na podstawie art.60 p.3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 123 z 2002r.poz.1059 z późniejszymi zmianami, w tym ze zmianami wprowadzonymi wskazaną wyżej ustawą z 30 czerwca 2005r. od dnia 10 września 2005r., dalej zwana "ustawą o r.pr."/ dnia [...] grudnia 2005r. podjęła uchwałę nr [...], w której postanowiła, że wynik egzaminu powinien ulec zmianie poprzez sprostowanie z uwzględnieniem komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań, zawierającego informację o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi, niż to wynikało z arkusza testu. Zgodnie z treścią uchwały, miała ona zostać doręczona przewodniczącym komisji egzaminacyjnych. Zespół ds. przygotowania pytań dnia [...] grudnia 2005r. wydał komunikat, w którym poinformował, że w pytaniach 102,113, 115, 116, oraz 126 wszystkie wskazane w teście odpowiedzi należy uznać za trafne. W pytaniu nr 129 wszystkie wskazane w teście odpowiedzi należy uznać za błędne, zaś w pytaniach 193,128, 161 i 211 za prawidłowe należy uznać inne odpowiedzi, niż wskazane w teście. Z uwagi na to, że redakcja pytań 102, 113, 115, 116, 126, 129 i 193 mogła wywołać u zdających stan dezinformacji Zespół uważa za wskazane by przy sprostowaniu wyniku każdą z udzielonych na te pytania odpowiedzi uznać za prawidłową /dotyczy to również braku odpowiedzi na każde z tych pytań/. Komisja Konkursowa w T. dokonała weryfikacji wyników egzaminu w dniu [...] stycznia 2006r. i sporządziła z tej czynności stosowny protokół. W protokole Komisja wyjaśniła, że "redakcja pytań nr 2, 27, 46, 88, 89, 102, 113, 115, 116, 125, 126, 129, 157, 193, 226, 247 i 249 mogła spowodować u zdających na stan dezinformacji" zatem dokonała weryfikacji wyników egzaminu i każdą z udzielonych odpowiedzi na wskazane pytania uznała za prawidłową. W pytaniach 128,161, 211 za prawidłowe należy uznać inne odpowiedzi, niż to wynikało z testu. Kierując się tymi zasadami Komisja zweryfikowała wyniki egzaminu. W wyniku tej weryfikacji P.K. uzyskał 191 punktów. Protokół z weryfikacji podpisali wszyscy członkowie Komisji jednogłośnie i bez żadnych uwag dodatkowych. Uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2006r. Komisja Konkursowa uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] o negatywnym wyniku egzaminu i stwierdziła, że P.K. uzyskał z testu wynik pozytywny zdobywając 191 punktów. W uzasadnieniu tej uchwały Komisja wskazała, że dokonała weryfikacji wyników egzaminu z uwzględnieniem komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań i ustaliła, że kandydat udzielił 191 trafnych odpowiedzi, co daje wynik pozytywny. P.K. złożył stosowny wniosek o wpis na listę aplikantów radcowskich. Rada OIRP w T., jednogłośnie podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r., powołując się na art.33 ustawy o r. pr., postanowiła wpisać P. K. na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu wskazała, że wobec uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego tj. 191 punktów i spełnienia pozostałych wymogów z art.24 ust.1 p.1, 3-5 ustawy o r.pr. wniosek jest zasadny. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi P.K. na listę aplikantów radcowskich Rady OIRP w T. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art.311 ust.2 ustawy o r.pr. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że Zespół ds. opracowania pytań zweryfikował prawidłowość odpowiedzi na 10 pytań, zaś Komisja Konkursowa samodzielnie zweryfikowała odpowiedzi na dodatkowe 10 pytań. Stosownie do treści Komunikatu Zespołu sprostować należało tylko 10 pytań. W wyniku zweryfikowania 10 pytań wskazanych przez Zespół P.K. uzyskałby dodatkowo 3 punkty, a to daje wynik 188 punktów, czyli zbyt mało na wynik pozytywny. Zgodnie z art. 7 ust.4 i ust.10 ustawy o Zmianie... tylko Zespół był uprawniony do sporządzania testu i tylko Zespół mógł ustalić, które odpowiedzi są prawidłowe oraz dokonać ewentualnego sprostowania. Rola Komisji konkursowej z mocy art.7 ust.12 ustawy o Zmianie... oraz art.338 ust.1, art.339 i art.3310 ust.1 ustawy o r.pr. w związku z art.7 ust.27 ustawy o Zmianie... sprowadzała się do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu i ustalenia wyniku kandydata. Do uprawnień Komisji nie należało ustalanie prawidłowych odpowiedzi testowych. Taka sama była rola Komisji w trakcie weryfikacji wyników egzaminu. Dalej Minister wywiódł, że w świetle wyroku TK z dnia 18 lutego 2004r. sygn. P 21/02 selekcja kandydatów powinna się odbywać wyłącznie wg zasad ustawowych, a organy korporacyjne nie mogą korzystać z uprawnień do samoistnego określania wymogów /jak zasady przeprowadzania konkursu, czy zasady oceniania rezultatów/ stawianych kandydatom na aplikacje. Nie można więc przekazać istotnych atrybutów aktom korporacyjnym o charakterze jednoznacznie wewnętrznym, nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa ujętym w art.87 Konstytucji. Na powyższą decyzję P.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że co do jego osoby nie funkcjonuje już uchwała stanowiąca, że uzyskał wynik 188 punktów. W obrocie prawnym funkcjonuje tylko jedna uchwala Komisji Konkursowej stanowiąca, iż uzyskał wynik pozytywny 191 punktów. Zespół powołany jest tylko do opracowania pytań testowych, nie zaś do ustalania wyniku egzaminu i ustalania, które odpowiedzi są prawidłowe. Komisja Konkursowa zgodnie z ustawą o r.pr. jest jedynym organem kompetentnym do przeprowadzenia egzaminu, sprawdzenia testu, oraz ustalenia i ogłoszenia wyniku. Komisja Konkursowa nie jest organem korporacji radców prawnych i błędne jest twierdzenie Ministra, że powierzenie jej oceny konkursu stanowi niezgodne z prawem- Konstytucją i orzeczeniem TK z 18 lutego 2004r. /P 21/02/ powierzenie organom korporacyjnym uprawnień do określania istotnych wymogów i zasad przeprowadzania konkursu. Zespół nie ma kompetencji do weryfikacyji pytań konkursowych, tylko Komisje Konkursowe są uprawnione do tej weryfikacji i tym właśnie był podyktowany Komunikat Ministra z 13 stycznia 2006r. i jego apel do przewodniczących Komisji Konkursowych, aby rozstrzygali wszystkie wątpliwości przy weryfikacji testu na korzyść zdających. Komisja Konkursowa działając w ramach swoich kompetencji dokonała weryfikacji i po tej weryfikacji skarżący uzyskał wynik pozytywny. Żaden przepis prawa nie daje Ministrowi prerogatyw do ustalania wyników konkursu, a ustalając wynik konkursu w istocie podważył uchwałę Komisji Konkursowej. W Komisji Konkursowej zasiadali przedstawiciele Ministra - sędziowie sądu apelacyjnego, posiadający praktykę, wiedzę i doświadczenie, a ich autorytet daje rękojmię, że zgłoszone przez nich wadliwości, co do poprawności pytań, były uzasadnione. Rozstrzygnięcie Ministra narusza wynikającą z art. 8 KPA zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu sprzeciwu oraz podnosząc, że skutkiem sprzeciwu od uchwały o wpisie jest uznanie, że wpisu nie dokonano, a złożenie sprzeciwu oznacza także, że nie została spełniona przesłanka do wpisu, jaką jest pozytywny wynik testu. Uchwała Rady OIRP o wpisie była wydana w sposób wadliwy, gdyż oparty na nieprawidłowej uchwale Komisji Konkursowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając we wskazany wyżej sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że w ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości uprawniony na mocy art.311 ust.2 ustawy o r. pr. do wniesienia sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich, uprawniony jest także do kontrolowania istnienia wszystkich przesłanek dokonania wpisu, bowiem żadna z tych przesłanek nie została wyłączona spod jego kontroli. Minister jest więc uprawniony do kontrolowania, czy spełniona została przesłanka uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu testowego /art.33 ust.2 ustawy o r.pr./, będąca z kolei jedną z przesłanek podjęcia uchwały o wpisie na listę aplikantów. Sprawdzając istnienie tej przesłanki Minister mógł kontrolować nie tylko samą treść uchwały Komisji Konkursowej /wynik pozytywny czy negatywny/, ale także badać czy egzamin przeprowadzony został w sposób zgodny z przepisami prawa. Brak natomiast, w przejściowym stanie prawnym obowiązującym w 2005r., podstawy prawnej do weryfikacji przez Ministra wyniku egzaminu, gdyż taka możliwość będzie istniała dopiero w następnych latach zgodnie z art.3310 ust.2 ustawy r.pr. Kontrolując prawidłowość uchwały Rady OIRP o wpisie kandydata na listę aplikantów radcowskich Minister mógł zatem badać tylko prawidłowość - zgodność z prawem sposobu przeprowadzenia egzaminu testowego, jako przesłanki koniecznej do ustalenia pozytywnego wyniku egzaminu i podjęcia uchwały o wpisie. Badając prawidłowość przeprowadzenia egzaminu, należy mieć na względzie, że ustawa regulowała sposób jego przeprowadzenia. Egzamin miał charakter testowy. Zgodnie z art.7 ust.4 i ust.5 ustawy o Zmianie... Krajowa Rada Radców Prawnych powołała Zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy, w skład którego wchodził przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art.7 ust.10 ustawy o Zmianie... i art.339 ust.1 zmienionej ustawy o r.pr. Zespół przygotował test składający się z 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna była prawidłowa. Za każdą prawidłowo wybraną odpowiedź kandydat otrzymywał 1 punkt. Zgodnie z art.7 ust.12 ustawy o Zmianie... Rada OIRP powołała Komisję Konkursową do przeprowadzenia egzaminu. Zgodnie z art.7 ust.13 i ust.16 ustawy o Zmianie...w skład Komisji wchodziło 5 osób: trzech radców prawnych oraz dwóch przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości, przy czym przewodniczącego Komisji wyznaczał Minister spośród swoich przedstawicieli. Zadaniem Komisji było przeprowadzenie egzaminu i sprawdzenie testu oraz sporządzenie ze swego działania protokołu /art.339 ust.2, ust.4 zmienionej ustawy o r.pr./. Komisja ustalała wynik egzaminu w drodze uchwały /art. art.3310 ust.1 zmienionej ustawy o r.pr./. Pozytywny wynik otrzymywał kandydat, który uzyskał co najmniej 190 punktów /art. art.339 ust.3 zmienionej ustawy o r.pr./. Wskazać należy, że ani ustawa o r. pr., ani ustawa o Zmianie... nie przewidziały w ogóle sytuacji wadliwie opracowanego testu i nie zawierają procedur usuwania tej wadliwości. Ustawy nie wskazują kto, na czyj wniosek i w jakiej formie poprawia błędnie opracowany test, a trudno przyjąć, że wadliwości testu, wobec braku stosownych procedur, są nieusuwalne. W ocenie Sądu nie jest zasadny pogląd Ministra, że wadliwie opracowany test weryfikować mógł tylko jego autor, czyli Zespół ds. przygotowania pytań i to z własnej inicjatywy. Pogląd ten nie znajduje oparcia w prawie i jest zbyt daleko idący. Za niezasadny Sąd uznał też pogląd wyrażony w skardze, że Zespół opracować miał tylko zestaw pytań, zaś Komisja Konkursowa samodzielnie powinna ustalić, które wyniki są prawidłowe. Przyjąć natomiast należy dopuszczalność takich procedur, które pozwolą skutecznie wyeliminować błędy testu i tym samym zapewnią prawidłowy sposób przeprowadzenia konkursu i rzetelne wyłonienie najlepszych kandydatów. Ustawa stanowi /art.7 ust.4 i 10 ustawy o Zmianie.../, że powołany przez Krajową Radę Radców Prawnych Zespół przygotowuje "zestaw pytań w formie testu wyboru". W ocenie Sądu określenie "test wyboru", w związku z treścią art.339 ust.1 ustawy o r.pr. zawiera w sobie: 1/ pytanie, 2/ zestaw trzech propozycji odpowiedzi oraz 3/ wskazanie odpowiedzi właściwej. Do opracowania całości testu właściwy był zatem Zespół. Nie stanowi to jednak uregulowania sposobu poprawiania błędów w teście. Tymczasem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że prawidłowość testu egzaminacyjnego, a co za tym idzie prawidłowość przeprowadzenia egzaminu i ustalenia jego wyniku budziła poważne zastrzeżenia. Wdrożone zostały "awaryjne", nie przewidziane ustawą procedury mające na celu usunięcie błędów. Składało się na nie podjęcie przez KRRP uchwały nr [...] o konieczności weryfikacji wyniku egzaminu, wydanie Komunikatu z dnia [...] grudnia 2005r. przez Zespół ds. przygotowania pytań zmieniający wskazanie prawidłowych odpowiedzi na 10 pytań testowych, Komunikat Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006r., w którym apelował on do Przewodniczących Komisji o rozstrzyganie wątpliwości na korzyść kandydatów. Zauważyć należy, że z treści Komunikatu Ministra wynika, że mimo Komunikatu Zespołu z [...] grudnia 2005r., dopuszczał istnienie dalszych wątpliwości, a z żadnych uregulowań nie wynika, że przy ustalaniu nieprawidłowości Komisja Konkursowa miała pozostać bierna. Kierując się powyższym Komunikatem Ministra i zawartym w nim apelem Komisja Konkursowa, składająca się z trzech radców prawnych i dwóch przedstawicieli Ministra - sędziów wysokiego szczebla - działając pod przewodnictwem przedstawiciela Ministra, jednogłośnie uznała, że oprócz 10 pytań wskazanych w komunikacie Zespołu ds. opracowania pytań z dnia [...] grudnia 2005r. redakcja jeszcze kolejnych 10 pytań mogła spowodować u zdających stan dezinformacji. Komisja jednogłośnie uznała konieczność zweryfikowania odpowiedzi na te pytania, a wyniki tej weryfikacji uwzględniła przy obliczaniu punktów wszystkich kandydatów i m.in. P.K. To właśnie działanie Komisji uznane zostało przez Ministra za bezprawne, gdyż zdaniem Ministra tylko Zespół był właściwy do weryfikacji testu. Zgodnie z art.33 1 ust.1, art.33 9 i art.33 10 ust.1 ustawy o r.pr. do zadań Komisji Konkursowej należy przeprowadzenie egzaminu konkursowego, sprawdzenie testu oraz ustalenie i ogłoszenie wyniku egzaminu. Przy prawidłowym przebiegu konkursu zakres kompetencji Komisji Konkursowej nie budzi żadnych wątpliwości. Jednak wyrażona w Protokole weryfikacji egzaminu konkursowego ocena Komisji Konkursowej o dezinformującym charakterze 10 pytań konkursowych, wskazywała na stan niejasności, co do prawidłowości testu konkursowego. W ocenie Sądu przy dostrzeżeniu błędów, w świetle wyżej wskazanych uregulowań nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem Komisji Konkursowej było dostrzeżone nieprawidłowości wyrazić w protokole weryfikacji wyników konkursu, bowiem należało do niej przecież sprawdzenie testu oraz prawidłowe /rzetelne/ ustalenie wyniku egzaminu. Trudno zaakceptować pogląd, że Komisja, która w trakcie sprawdzania dostrzegła błędy w samym teście, powinna je zignorować i nie uwzględnić przy ustalaniu wyników, szczególnie wobec treści uchwały KRRP z [...] grudnia 2005r., Komunikatu Zespołu z [...] grudnia 2005r. i Komunikatu Ministra z [...] stycznia 2006r. Brak było natomiast uregulowania wyłączającego takie działania z kompetencji Komisji, a także brak było ustawowej procedury, która nakazywałaby Komisji zwracać się w tej sytuacji z wątpliwościami do Zespołu jako autora testu. W świetle zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art.7 KPA zastrzeżenia Ministra, co do prawidłowości stanowiska Komisji Konkursowej, powinny zostać przez niego wyjaśnione, poprzez skierowanie stosownego wniosku do Zespołu ds. przygotowania pytań. Pozwoliłoby to na ustalenie prawidłowości przebiegu Konkursu, którego etapem jest sprawdzenie testu przez Komisję Konkursową. Samo tylko uznanie, że Komisja Konkursowa nie miała prawa weryfikacji wyniku testu, bez wyjaśnienia zasadności wyrażonych przez nią wątpliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak wypowiedzi Zespołu, co do zastrzeżeń zgłoszonych przez Komisję Konkursową sprawia, że kwestia ta pozostała nie wyjaśniona. Niewyjaśnienie stanu faktycznego naruszało art.7 KPA i wyrażoną w nim zasadę prawdy obiektywnej, a także art.77 § 1 KPA tj. obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Wskazać też należy, że do postępowania w sprawie naboru na aplikację radcowską stosuje się zasady KPA, w tym zasadę zawartą w art.8 KPA zobowiązującą organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Zgłoszenie przez Ministra sprzeciwu, co do wpisu na listę aplikantów przed wyjaśnieniem prawidłowości działania Komisji i przed wyjaśnieniem zasadności jej zastrzeżeń co do poprawności pytań testowych narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż sankcjonuje niepewność, co do prawidłowości przeprowadzenia egzaminu konkursowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, działając w zgodzie z podstawowymi zasadami KPA, ustali przy użyciu wszelkich dostępnych dowodów przeprowadzonych zgodnie z uregulowaniami art.75 i 77 KPA, czy działanie Komisji Konkursowej przy ustalaniu wyników testu było prawidłowe przy poczynieniu założenia, że była zobowiązana ustosunkować się do dostrzeżonych błędów. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a. i zasądził kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.