IV SA/Wa 584/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wymeldowaniu - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwany dalej także "organem odwoławczym" (-) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 1997 r. znak [...], orzekającej o wymeldowaniu H. M. z pobytu stałego z lokalu nr [...] położonego przy ulicy [...] w R., oraz (-) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, co następuje. Decyzją z dnia [...] września 1997 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. orzekł o wymeldowaniu H. M. ze spornego lokalu, wskazując w uzasadnieniu, iż wymeldowany utracił uprawnienia do przebywania w lokalu, nie zamieszkuje w nim, a nowe miejsce jego pobytu nie jest znane. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2005 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wniosek ten poparł także H. M. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie wskazując jednoznacznie, który z przepisów obowiązującego prawa został naruszony. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej podniesiono, iż będąc stroną postępowania w przedmiocie wymeldowania H. M. w nim nie uczestniczył. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. W. (osoba, z wniosku której H. M. wymeldowano), odwołując się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rozpatrując wspomniane odwołanie organ odwoławczy wskazał, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W ocenie organu odwoławczego nie można bowiem uznać, aby decyzja o wymeldowaniu z dnia [...] września 1997 r. była obciążona wadami prawnymi, stanowiącymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wyszczególnionymi w art.156§l k.p.a. Wady takiej nie stanowi wskazane przez organ I instancji nieuczestniczenie H. M. w postępowaniu zakończonym decyzją o jego wymeldowaniu, albowiem jest to przesłanka do wznowienia tego postępowania, a zatem uruchomienia innego trybu przewidzianego przepisami k.p.a. niż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o wymeldowaniu z dnia [...] września 1997 r. miało już miejsce, jednakże prowadzący je Burmistrz Miasta i Gminy R. dotąd go nie zakończył, popełniając przy tym mnóstwo uchybień proceduralnych. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyłącznie prawidłowe przeprowadzenie i dokończenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o wymeldowaniu może stanowić środek do skutecznego podniesienia przez H. M. kwestii nieuczestniczenia przez niego bez własnej winy w postępowaniu o wymeldowanie. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż Wojewoda [...] winien rozważyć również możliwość wycofania z obrotu prawnego postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] października 2002 r., którym na podstawie art.97§l pkt 4 k.p.a., zawieszono postępowanie o wymeldowanie H. M. z pobytu stałego. Skargę na powyższą decyzję wniósł H. M., szczegółowo referując dotychczasowy przebieg działań organów administracji w sprawie oraz podtrzymując stanowisko co do wadliwości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 1997 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wymienione. Kwestie te Sąd wziął pod uwagę z urzędu zgodnie z art. l34 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.l38§2 k.p.a., na który to przepis organ się powołał. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wspomniane naruszenie polega na tym, iż organ nie wykazał, aby istotnie; tak jak twierdzi, przesłanki do zastosowania instytucji z art. 138§2 k.p.a. zaszły. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzja (tj. decyzję organu I instancji) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo -administracyjnym wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem wykładnia rozszerzająca art.l38§2 jest niedopuszczalna (wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1037/97, publ. LEX nr 47868; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, publ. LEX 48722, z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2235/99, publ. LEX nr 76091). Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu l instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyroki NSA: z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 814/99, publ. LEX nr 76088, z dnia 6 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 414/00, publ. LEX nr 53883). Jeżeli stan faktyczny i prawny sprawy jest jednoznaczny, to uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest naruszeniem art.l38§2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 714/97, publ. LEX nr 47853). W związku z odwołaniem wniesionym przez A. W. od decyzji organu I instancji, obowiązkiem organu odwoławczego, czyli Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było dokonanie oceny, czy decyzja o wymeldowaniu H. M. z dnia [...] września 1997 r. jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych wart. 156§ l k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby dokonanie takiej oceny i wydanie stosownego rozstrzygnięcia (tj. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r., czy też odmowy stwierdzenia tej nieważności) w postępowaniu przed organem II instancji było niemożliwe z tej przyczyny, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu tym nie wskazano, iż w ocenie organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające, które przeprowadził organ pierwszej instancji było wadliwie, czy też niekompletne (chodzi oczywiście o ocenę działań orzekającego w postępowaniu nieważnościowym Wojewodę [...], nie zaś działań Burmistrza Miasta i Gminy R. podjętych przez ten organ w postępowaniu o wznowienie decyzji o wymeldowaniu, do których Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odniósł się krytycznie, co jednakże nie może mieć znaczenia z punktu widzenia oceny zgodności z prawem decyzji z dnia [...] września 1997 r., dokonywanej w trybie art.156 i nast. k.p.a.). Jednocześnie tezy uzasadnienia nie dają podstaw do stwierdzenia, aby organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości co do faktycznych lub prawnych okoliczności sprawy, skłaniają one natomiast do uznania, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jedynie nie zgadza się z wnioskami organu I instancji odnośnie tego, czy decyzja z dnia [...] września 1997 r. jest, czy nie jest obciążona kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do uwag zawartych wcześniej należy stwierdzić, iż sytuacja taka nie uprawniała organu odwoławczego do stosowania art.l38§2 k.p.a., winien on bowiem wydać orzeczenie merytoryczne (utrzymać decyzję organu I instancji w mocy albo uchylić tę decyzję i orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r.). Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.l45§l pkt l lit.c p.p.s.a.