II OSK 30/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Paweł Miładowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz G. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1006/03 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz oddala skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...], 2. oddala skargę kasacyjną G. i J. K., 3. zasądza od skarżącego K. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 430 ( czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1006/03 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu o konstrukcji metalowej typu "blaszak" na działce numer [...] położonej przy ulicy [...] w D.. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia: Decyzją z [...] T. i K. K. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce numer [...] w D.. Następnie decyzją z [...] Burmistrz Gminy D. udzielił K. K. pozwolenia na budowę ogrodzenia trwałego działki [...]. Z treści wymienionych decyzji nie wynikają uprawnienia do wyłącznego korzystania z działki [...] stanowiącą drogę dojazdową wyłącznie przez T. i K. K.. Decyzją z [...] Burmistrz Gminy D. po rozpoznaniu wniosku J. K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowę garażu o konstrukcji metalowej typu "blaszak" na części działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w D. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. W decyzji zawarto warunek, że dojazd do garażu będzie się odbywał z działki nr [...] stanowiącej własność gminy, a konstrukcja bramy wjazdowej winna uniemożliwić otwieranie jej na zewnątrz w kierunku działki [...]. Rozpoznając odwołanie G. K. i J. K. na tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kwestionowana decyzja nie jest sprzeczna z zapisami planu jednakże w postępowaniu tym nie brał udziału właściciel sąsiadującej z wnioskodawcami nieruchomości, do której dojazd istnieje przez działkę [...] należącą do gminy. Rozpoznając skargę wnioskodawców Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z 8 maja 2002 r. w sprawie II SA/Kr 798/00 skargę oddalił. Sąd ten dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia podkreślał, że projektowana przez inwestora zabudowa działki jest zgodna z ustaleniami planu, a w myśl art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z 7 lipca 1994 r.) każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy D. ustalił warunki zabudowy zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji – garaż o konstrukcji metalowej typu "blaszak" na części działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w D. (obr. [...]) w terenach oznaczonych symbolem [...]. W decyzji tej ustalono m.in. dojazd do garażu z działki nr [...] stanowiącej własność gminy D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślano, że zamierzenie zgodne jest z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta D. (symbol planu [...] teren przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową mieszaną, zagrodową i nierolniczą). O usytuowaniu zjazdu orzeczono w oparciu o opinię administratora drogi gminnej. Rozpoznając odwołanie T. i K. K. i wnioskodawców Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] utrzymało rozstrzygnięcie I-instancyjne w mocy. Organ odwoławczy ponownie ustalił, że miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta D. obowiązujący, na zasadzie art. 67 ust. 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dla terenu oznaczonego jako działka [...] przewiduje zabudowę zagrodową, jednorodzinną, oraz uprawy rolne (stan istniejący) oraz zabudowę mieszkaniową, mieszaną, zagrodową i nierolniczą (ustalenia obowiązujące). Przedmiotowa inwestycja będzie uzupełnieniem dla znajdującej się na nieruchomości budynku mieszkalnego i jest zgodna z zapisami miejscowego planu. Dojazd do garażu może odbywać się z działki [...] stanowiącej własność gminy, a konstrukcja bramy wjazdowej powinna uniemożliwić otwieranie jej na zewnątrz to jest w kierunku działki [...]. Organ odwoławczy zwracał uwagę, że ustalenia I-instancyjne nie stoją w sprzeczności z wcześniej wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie ma żadnych prawnych ograniczeń w korzystaniu z działki [...] przez inne osoby niż T. i K. K.. Wsparciem dla tego rozumowania jest według organu odwoławczego treść decyzji Wojewody M. z [...] gdzie wyraźnie wskazano, że z przedmiotowej drogi (działki [...]) może korzystać każdy, gdyż jest ona własnością gminy. Decyzja ta uzyskała przymiot ostatecznej w administracyjnym toku instancji. T. i K. K. podnosili też zarzut, iż budowę garażu rozpoczęto już wcześniej. W ocenie organu odwoławczego kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie, bo należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło też wątpliwości związane z załącznikiem graficznym do decyzji wskazując, że załącznik odzwierciedla stan istniejący na gruncie i odpowiada części tekstowej planu. Organy obu instancji przyjęły, że T. i K. K. mają przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniósł do sądu administracyjnego – wówczas Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie K. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Według strony skarżącej tylko T. i K. K. nabyli prawo do swobodnego i bezkolizyjnego dojazdu na własną posesję i działka [...] stanowi dojazd tylko do ich nieruchomości – działki [...]. Organy orzekające w tej sprawie nie brały zaś pod uwagę jego argumentów i zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ przypominał o stanowisku prawnym zawartym w wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 8 maja 2002 r. II SA/Kr 798/00. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę, decyzje organów obu instancji zapadły w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, a o zgodności zamierzenia z tym planem rozstrzygnął w sposób wiążący wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 8 maja 2002 r. o wskazanej wyżej sygnaturze. Zasadnie też organy orzekające uznały, iż przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie ma właściciel działki [...], zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie .... Jednakże uchybieniem organów obu instancji i to zasadniczym było nie wyjaśnienie, czy wskazane przez wnioskodawców zamierzenie (budowa garażu o konstrukcji metalowej typu "blaszak") w chwili podejmowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały już zrealizowane. Według sądu organy administracji zbagatelizowały twierdzenia T. i K. K. (ich pismo z [...]), że budowa przedmiotowego garażu została już rozpoczęta. Tymczasem według poglądu sądu kwestia, czy w chwili podejmowania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, określone przez inwestorów zamierzenie zostało zrealizowane ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia przedmiotu postępowania w tej sprawie. Celem bowiem takiego postępowania jest rozstrzygnięcie zgodności z prawem, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzenia podmiotu zainteresowanego zabudową lub inną zmianą zagospodarowania określonego terenu. Decyzja wydana w takiej sprawie musi poprzedzać zamierzenie inwestycyjne, a w sytuacji gdy zamierzenie to, na skutek jego realizacji "przestało być zamierzeniem, którego dotyczył wniosek" to postępowanie warunków zabudowy i zagospodarowania stało się bezprzedmiotowe. Brak zamierzenia inwestycyjnego spowodowany tym, że zostało ono już zrealizowane przesądza o braku sprawy administracyjnej, a tym samym przesądza o jej bezprzedmiotowości. Z kolei zmiana zamierzenia oznacza zmianę stanu faktycznego, a to oznacza zaistnienie nowej sprawy wymagającej rozstrzygnięcia w drodze merytorycznej decyzji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego determinuje konieczność jego umorzenia. Wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę, w sytuacji gdy sprawa ta nie istnieje ma znamiona rażącego naruszenia prawa. Wobec nie przeprowadzenia dostatecznych ustaleń w tej sprawie Sąd wyeliminował zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą z obrotu prawnego. Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. oraz G. i J. K.. Skarga Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego art. 40 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 15 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1999r. nr 15 poz. 139) poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że zrealizowanie instytucji wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, podczas gdy podstawą ustaleń warunków zabudowy są zapisy miejscowego planu bez względu na faktycznie istniejące zagospodarowanie terenu w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z ustaleniami miejscowego planu. Skarga podnosi także w następstwie naruszeń materialno-prawnych zarzuty proceduralne poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów procedowania administracyjnego, a nadto obrazy art. 1 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269) przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Tymczasem nie został naruszony żaden przepis prawa materialnego lub procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, że przepisy ustawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzależniają rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie od tego czy zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane. Podobny pogląd wyraził także Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 12 marca 2003 r. w sprawie II SA/Kr 1153/99. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego jej rozpoznania oraz orzeczenia o zwrocie koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna G. i J. K. zarzucała naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, naruszenie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez orzeczenie, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargi kasacyjne K.K. wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli kwestionowanego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną chyba, że zachodzi nieważność postępowania sądowego, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. W okolicznościach niniejszej sprawy żadna z wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy przesłanek nie zaistniała. Jednakże skarga Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając w tej sprawie naruszył zarzucane w skardze przepisy prawa materialnego. Zasadnie strona skarżąca podnosi, iż żaden z przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm. – dalej ustawa) nie warunkuje wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od tego czy zamierzenia inwestycyjne zostały już zrealizowane. Jakkolwiek prawidłowo sąd I instancji zauważył, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i niejako promesą do uzyskania decyzji- pozwolenia na budowę, to jednak przedmiotem postępowania w tego typu sprawach jest wyłącznie sprawdzenie czy określone we wniosku zamierzenie jest zgodne z postanowieniami planu przestrzennego i jakie w związku z tym winno spełniać warunki. Postępowanie to ma charakter abstrakcyjny. Bez znaczenia w tym postępowaniu jest czy ów konkretny teren jest zagospodarowany i w jaki sposób. Wbrew zatem wywodom sądu nie jest obowiązkiem organów orzekających w tej sprawie badanie, czy na terenie którego dotyczy wniosek istnieje jakaś zabudowa, która może pokrywać się z przyszłym zamierzeniem inwestycyjnym. Z bezprzedmiotowością takiego postępowania mamy do czynienia wówczas gdy nie istnieje zamierzenie inwestycyjne, ale o tym przesądza wyłącznie wnioskodawca składając wniosek i jego późniejsze popieranie, względnie cofając wniosek. Generalna zasada omawianej ustawy(art.3) wskazuje, iż każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Ustawa wyraźnie określa, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zastrzeżeniem, które nie znajduje zastosowania w tej sprawie (art. 43). Generalnie też nie można uzależniać wydania decyzji w tego typu sprawach od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków (art. 41 ust. 3). W tych okolicznościach w opozycji do stanowiska Sądu I instancji organy administracyjne nie uchybiły przepisom procedowania, które miałyby wpływ na wynik ich postępowania. Podobnie nie było potrzeby dokonywania nowych ustaleń co do przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym T. i K. K.. Ich interes prawny do występowania w tym postępowaniu został w sposób dostateczny i wystarczająco umotywowany przez organy orzekające i ma swoje oparcie w przepisach procedury administracyjnej (art.28 Kpa, a także art. 3, 39 i następne ustawy). Po za sporem było, a ponadto kwestia ta była także przedmiotem rozważań sądu administracyjnego w poprzednim orzeczeniu – wyroku z dnia 08 maja 2002 r., iż zważywszy także na hipotezę art. 67 ust. 1a ustawy oraz okoliczności ujawnione w sprawie treść uchwał Rady Miejskiej w D.: a) z dnia [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta i gminy D. (nr [..]); b) nr [...] z [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. – przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zarówno w chwili złożenia wniosku jak i w dacie orzekania także organu II-instancyjnego w tej sprawie zgodne było z planem i pogląd sądu orzekającego w sprawie II SA/Kr 798/00 zachował swoją aktualność. Prawidłowo zatem rozumował i argumentował co do tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 06 lipca 2006 r. W tych okolicznościach skoro organ związany był wnioskiem strony, a zamierzenie odpowiadało warunkom rozdziału 4 ustawy, to nie tylko nie istniały podstawy do umorzenia postępowania ale także do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej, a w konsekwencji także do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] oraz decyzji ją poprzedzającej – Burmistrza D. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego garażu. Wsparciem dla tego rozumowania są także nowe regulacje prawa budowlanego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczające możliwość legalizacji obiektów już wzniesionych. Ten kierunek wykładni wynika też z uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 37/06 (wyrok z 20 grudnia 2007r.) Przedstawione okoliczności w żadnej mierze nie czynią przedmiotowego postępowania bezprzedmiotowym. Nadmienić należy, ze ustawodawca kieruje się pojęciem "teren" w odróżnieniu od pojęcia "nieruchomość". To sformułowanie wyraźnie naprowadza, iż nie chodzi tu o pojęcie nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego. Prawidłowym jest zatem wnioskowanie, że pojęcie "teren" oznacza wycinek powierzchni ziemi z jego rzeźbą pokryciem, ale nie mieszczą się w owej definicji budowle (porównaj także brzmienie art. 41 ust. 2 ustawy). Kasacja G. K. i J. K. na uwzględnienie nie zasługiwała. Jakkolwiek obydwie kasacje zmierzały do uchylenia zaskarżonego wyroku i wydania orzeczenia reformacyjnego, bądź do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, to jednak zarzuty G. K. i J. K. sprowadzały się po pierwsze do przepisów, których sąd administracyjny w tej sprawie nie zastosował (art. 70, 77 § 1 , 107 § 3 Kpa) i nie stanowią one reguł procedowania sądowoadministracyjnego, a po wtóre naruszenia normy art. 152 ppsa tylko z tego powodu, że decyzja została uprzednio w całości wykonana. Co do tej ostatniej okoliczności to nie została ona dostatecznie zweryfikowana przed sądem pierwszej instancji ani w toku postępowania administracyjnego, a po za tym rozstrzygniecie co do tej kwestii traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Uznając, iż skarga kasacyjna G. K. i J. K. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę oddalił. Całokształt przedstawionych rozważań doprowadził do wniosku , że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się jedynie naruszenia norm natury materialnoprawnej, co pozwala Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i jednocześnie rozpoznanie skargi według stanu przyjętego w zaskarżonym wyroku, o co zresztą wnosiły obydwie skargi kasacyjne. Z okoliczności tej sprawy wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zgodne było z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w dacie złożenia wniosku, i w dacie orzekania przez organ odwoławczy. W postępowaniu tym skarżący brał udział i miał możliwość obrony swoich interesów prawnych, a zarazem postępowanie z przyczyn podniesionych wyżej nie było bezprzedmiotowe. Przyjąć za tym należy, że skarżący nie podważył skutecznie legalności podjętego w sprawie aktu administracyjnego. Taki stan rzeczy prowadzi z mocy art. 188 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do oddalenia pozbawionej uzasadnionych podstaw skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...]. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt. 2 ppsa.