II SA/Gl 826/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r. nr [...]. 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Ż. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na montażu [...] w budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr A w J. wraz ze zmianą sposobu użytkowania części tego budynku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), stwierdzając że inwestor przedłożył wymaganą dokumentację, a obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza teren jego działki, a zatem jest on jedyną stroną w postępowaniu. Pismem z dnia [...] 2004 r. A. i J. P. oraz B. i S. P. wnieśli skargę na działalność Starosty Ż., powołując się na fakt dowiedzenia się o wydaniu decyzji pozytywnej dla inwestora w dniu [...] r. a następnie kolejnym pismem z dnia [...] 2004 r. zwrócili się do Wojewody [...] o uchylenie powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ) oraz o wznowienie postępowania z powodu braku udziału wszystkich zainteresowanych stron ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa ). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 148 § 1 i 2 kpa przekazał wniosek B. i S. P. do załatwienia zgodnie z właściwością przez Starostę Ż.. Z kolei Starosta Ż. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na żądanie – A. i J. P. oraz B. i S. P. wznowił postępowanie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. Następnie organ I instancji decyzją podjętą w dniu [...] r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając iż wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Jednakże wskutek odwołania S. i B. P. oraz J. i A. P. decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją podjętą w dniu [...] r. nr [...] Starosta Ż. po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem prawa, odmawiając jej uchylenia na podstawie art. 151 § 2 kpa, w zw. z art. 146 § 2 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na stanowisko Wojewody wskazał, iż brak było podstaw do pozbawienia B. i S. P. udziału w postępowaniu, jednakże z uwagi na prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego, ponowne rozstrzygnięcie odpowiadałoby w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od decyzji S. P. zarzucił, iż z uwagi na nienależyte wyjaśnienie sprawy, nie można przyjąć, że nie mogła zapaść inna decyzja niż kwestionowana we wniosku o wznowienie. W szczególności, nie uwzględniono faktu braku uzgodnień warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji z Urzędem Gminy w J. oraz nie zajęto stanowiska w sprawie wniosku A. i J. P.. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Stwierdzając bezpodstawność zarzutów odwołania, organ odwoławczy powołał się na wydane wcześniej rozstrzygnięcia oraz fakt wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie zagrożenia zdrowia związanego z przenikaniem hałasu pochodzącego z urządzeń warsztatu [...] T. K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. P. po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, zarzucił iż przy wydaniu decyzji pominięto brak wymaganych uzgodnień w zakresie ochrony środowiska oraz warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji. Nadto, skarżący wskazał na naruszenie art. 10 § 1 kpa oraz stronnicze działanie pracowników organu I instancji oraz powołał się na uciążliwości, związane z funkcjonowaniem na sąsiedniej działce dwóch zakładów – tartaku i produkcji [...] . Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Ż. z dnia [...] r., a także o zobowiązanie inwestora do rozbiórki tartaku wybudowanego w budynku gospodarczym. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnik postępowania T. K. wniósł o sprawiedliwe rozstrzygnięcie sporu sąsiedzkiego, powołując się na fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Uczestnicy postępowania A. i J. małżonkowie P. przychylili się do skargi z uwagi na uciążliwość inwestycji, która ich zdaniem stanowi w istocie tartak. Wyjaśnili, iż nieruchomości oddziela droga o szerokości ok. 3 m, zaś w ewidencji gruntów jako właściciele drogi figurują nadal osoby fizyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, jednak nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły odnieść skutek w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Negatywną przesłanką, ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia w świetle art. 146 § 2 kpa, jest stwierdzenie, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Wówczas zgodnie z art. 151 § 2 kpa, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stwierdzenie przesłanki wznowieniowej stanowi bowiem podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego. Tymczasem w niniejszej sprawie powinnościom tym uchybiono, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej legitymował się bowiem przymiotem strony w postępowaniu, zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty Ż. z dnia [...] r. Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia ( pozwolenie na budowę oraz zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego ), nie sposób zawęzić kręgu stron jedynie do osób, wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Nadto, podkreślić przyjdzie, iż ani we wniosku inwestora z dnia [...] 2003 r., ani w decyzji uwzględniającej wniosek z dnia [...] 2004 r. nie określono nowej zmienionej funkcji budynku gospodarczego, w którym zaprojektowano [...]. Brak sprecyzowania zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowi zaś istotne uchybienie z uwagi na ocenę potrzeby przeprowadzenia postępowania w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Mianowicie, chodzi o zakwalifikowanie przedsięwzięcia pod kątem zastosowania rozp. RM z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 179, poz. 1490 ), które w § 3 pkt 5 lit. b), wymienia tartaki, stolarnie, instalacje do wyrobu płyt pilśniowych, wiórowych, sklejek lub mebli. Wymogi wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części reguluje przepis § 9 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, poz. 1131 ). W świetle tej regulacji, we wniosku niezbędne jest m.in. określenie zamierzonego przeznaczenia wraz z danymi techniczno- użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi, a także dołączenie rysunków niezbędnych do określenia charakterystyki techniczno – użytkowej adaptacji obiektu lub jego części ( pkt 2 i 3 cyt. przepisu ). Wreszcie, zgodnie z pkt 7 § 9 rozp. MI, do wniosku należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tymczasem w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana sposobu użytkowania lub jego części w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, niezależnie od faktu, czy powoduje również zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Ustawa ta odróżnia bowiem wykonywanie robót budowlanych od zmiany sposobu użytkowania. Jedynie roboty, polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy ( art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 cyt. ustawy ). A contrario, roboty budowlane, polegające m.in. na montażu i przebudowie, powodujące zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagają wydania decyzji w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działań zmieniających sposób użytkowania obiektu wiązał się bowiem z koniecznością uzyskania na nie pozwolenia na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego ( wg stanu prawnego, obowiązującego do dnia 31 maja 2004 r. i mającego nadal zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. – Dz. U. Nr 93, poz. 888 ). Stąd też chybiony jest pogląd organów obydwu instancji, iż inwestor nie był zobligowany do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, celem uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania części istniejącego budynku gospodarczego, mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 151 § 2 kpa oraz w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego ( w brzmieniu sprzed dnia 31 maja 2004 r. , obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez inwestora ), nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji zapadło na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku o ich zasądzenie ( art. 209 cyt. ustawy ). Odnosząc się do żądania skargi w zakresie uchylenia decyzji starosty z dnia [...] r., objętej postępowaniem wznowieniowym, wyjaśnić przyjdzie, iż nie jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Sąd administracyjny działa jedynie kasacyjnie, zaś w postępowaniu wznowieniowym w razie istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, niezbędne jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a mianowicie o żądaniu wniosku, inicjującego postępowanie. Nie jest też możliwe wydanie nakazu rozbiórki spornych urządzeń przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w toku rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania . Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącego co do naruszenia reguły z art. 10 kpa w toku postępowania wznowieniowego. Skarżący wszak składał liczne pisma procesowe i nie został pozbawiony prawa wglądu do akt postępowania. Kwestia odmowy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu nie podlega zaś kontroli sądowoadministracyjnej, jako że decyzja została wydana przez Starostę Ż. jako organ, a nie – przez pracownika tego organu. Mając na uwadze fakt udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu na podstawie decyzji z dnia [...] r. przy ponownym rozpoznaniu sprawy wznowieniowej organ I instancji winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy sporne roboty budowlane zostały wykonane. Taki stan rzeczy – przy istnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa – oznacza bowiem konieczność uchylenia decyzji dotychczasowej jako wydanej z naruszeniem Prawa budowlanego przy równoczesnym umorzeniu postępowania w zakresie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania z powodu jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. O dalszym bycie zrealizowanych robót i możliwości zmienionego sposobu użytkowania obiektu winien zaś rozstrzygnąć organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż skoro postanowieniem z dnia [...] r. orzeczono o wznowieniu postępowania zarówno z wniosku skarżącego, jak i wniosku A. i J. małżonków P., osobom tym przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, zaś ich wniosek należy rozstrzygnąć na gruncie art. 151 kpa.