II SA/Gd 244/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka - Pilch WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant St. sekr. sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi G. i A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2004 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na wniosek R. P, wstrzymał prowadzenie przez G. M. i A. M. robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w S. wykonywanych bez pozwolenia na budowę oraz nakazał im wykonanie niezbędnych zabezpieczeń. W uzasadnieniu organ stwierdził, że we wniosku z dnia 27 października 2004r. R. P. poinformował organ o prowadzonych na posesji przy ul. [...] w S. robotach budowlanych, sugerując, że są one niezgodne z przepisami prawa. Organ wskazał, że strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, jak również o mających mieć miejsce oględzinach przedmiotowej posesji. A. M. poinformował organ, że prowadzone na posesji roboty budowlane polegają na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej w budynku, co zostało zgłoszone w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu miasta S. Z dokonanych w dniu 5 listopada 2004r. oględzin budynku wynikało, że prowadzone tam roboty budowlane polegają na przebudowie budynku ( wybicie w ścianie zewnętrznej od strony zachodniej otworu i obrobienie ościeży tego otworu, wykonanie w ścianie zewnętrznej otworu od strony południowej w poziomie II kondygnacji, usunięcie ścian wewnętrznych budynku). Powyższe należało zakwalifikować zdaniem organu jako przebudowę budynku, do wykonania czego przystąpiono bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mając to na uwadze organ powołując się na treść art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) postanowił wstrzymać prowadzenie przez inwestora robót budowlanych, nakazał również, z uwagi na konieczność zabezpieczenia budynku, wykonać stemplowanie ścian w istniejącym otworze w ścianie elewacji zachodniej, nadto nakazano wykonać podparcie belek drewnianych wysuniętych poza lico ściany od strony południowej. Organ stwierdził nadto, że zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin posesji zostało doręczone osobie pełnoletniej, zaś uniemożliwienie przez A. M. dokonani oględzin nie może wstrzymać prowadzonego postępowania organu nadzoru budowlanego. G. i A. M. złożyli na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 stycznia 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ mając na uwadze treść art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i dokonane przez organ ustalenia, stwierdził, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych było zasadne. Faktem jest, że A. M. pismem z dnia 5 maja 2004r., uzupełnionym pismem z dnia 7 czerwca 2004r. zgłosił zamiar przystąpienia do remontu werandy i wymiany stolarki okiennej, jednak w omawianym przypadku roboty budowlane ( m.in. naruszające ściany konstrukcyjne) przekraczają zakres remontu i wymagają pozwolenia na budowę. Z kolei odnosząc się do zawartych w zażaleniu zarzutów, iż skarżący nie otrzymali zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu oględzin, to zdaniem organu w/w zawiadomienie zostało im doręczone w trybie określonym w art. 44 k.p.a. tj. w miejscu pracy. Zawiadomienie przekazano w miejscu pracy strony "osobie upoważnionej – pracownikowi", o czym świadczy potwierdzenie odbioru z dnia 2 listopada 2004r. Na skuteczność doręczenia wskazuje nadto złożone do protokołu z oględzin w dniu 5 listopada 2004r. oświadczenie A. M. G. i A. M. złożyli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucono obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającą istotny wpływ na wydane przez organy postanowienia: 1. poprzez nie powiadomienie skarżących przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz w stosownym terminie o miejscu i terminie wizji na terenie przedmiotowej nieruchomości, 2. prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w sposób pozbawiający skarżących udziału w tym postępowaniu, jak również z naruszeniem przepisów o ochronie własności prywatne, 3. przyjęcie przez organ pierwszej instancji interpretacji wykraczającej poza swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szereg argumentów, które ich zdaniem przemawiają za słusznością zgłoszonych w skardze zarzutów. Wskazali przy tym na naruszenie wymienionych w art. 6-12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasad ogólnych postępowania, podając na czym naruszenie to w niniejszej sprawie polegało. Wskazano przy tym na fakt, że organ pierwszej instancji z obrazą treści art. 61 § 4 k.p.a. nie powiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie, dowodząc nieskuteczności doręczenia zawiadomienia w trybie określonym w art. 42 i nast. k.p.a. Nadto skarżący nie zostali w sposób prawidłowy zawiadomieni o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin budynku, tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 79 i 85 § 1 k.p.a. Z obrazą treści art. 80 k.p.a. oba organy dokonały kadłubowej oceny okoliczności, które wskazane wybiórczo stanowiły podstawę wydania orzeczeń w sprawie. Tymczasem tylko materiał zgromadzony w toku prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego może stanowić podstawę do wydania orzeczenia w sprawie ( art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Zdaniem skarżących organy nie wykazały, czy i kto dokonał ewentualnych zmian w konstrukcji budynku, przy czym skarżący nie wiedza w jaki sposób organy ustaliły zakres robót budowlanych, które rzekomo miały miejsce w budynku ( jedyna zapowiedziana w sposób prawidłowy wizja nie odbyła się). Wskazano również na fakt, że ustalenie, w sposób prawidłowy, rzeczywiście wykonanych prac może stanowić podstawę do ewentualnego formułowania zarzutów. Skarżący wskazali również na naganny sposób prowadzenia postępowania przez pracowników organu pierwszej instancji. Zwrócili też uwagę, że nie udzielono im informacji odnośnie udziału Prokuratury Rejonowej w S. w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że strona skarżąca nie kwestionuje okoliczności faktycznych sprawy, stwierdzając, że samowola budowlana jest w tym przypadku ewidentna. Organ pierwszej instancji podjął wszystkie wymagane prawem działania w celu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Postawa skarżących wskazuje natomiast na emocjonalne negowanie samego faktu prowadzenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z prawem Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 50 ust 1 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 (czyli w wypadku obligatoryjnego nakazu rozbiórki) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Zauważyć w związku z powyższym należy, że instytucja wstrzymania robót budowlanych z przyczyn określonych w pkt 2 cyt. przepisu winna być stosowana przez organ wyłącznie w sytuacji, kiedy zaistnienie przesłanek o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zostało stwierdzone przez organ w sposób niewątpliwy. Stwierdzić przy tym należy, że organ może to uczynić jedynie w wyniku prawidłowo prowadzonego postępowania w sprawie, przy czym konieczność szybkiej reakcji ze strony organu na prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa nie zwalnia go z obowiązku stosowania przepisów procesowych. Dokonując z tego punktu widzenia oceny postępowania obu organów nadzoru budowlanego Sąd stwierdził, że dopuściły się one naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności, wbrew twierdzeniom obu organów, nie można było uznać, że skarżący w sposób prawidłowy zostali w dniu 2 listopada 2004r. zawiadomieni o wszczęciu postępowania, jak również o terminie mającej mieć miejsce w dniu 5 listopada 2004r. wizji lokalnej. W dniu 2 listopada 2004r. w/w zawiadomienie zostało doręczona w miejscu pracy skarżących, jednakże nie do rąk adresata, lecz osoby upoważnionej przez zakład pracy do odbioru pism kierowanych do tego zakładu (nie zaś korespondencji prywatnej, jak zaznaczyli skarżący). Tym samym należy stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że w miejscu pracy pisma doręcza się wyłącznie adresatowi pisma (tak zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 14.11.2002r., sygn. akt III RN 115/02, OSNP 2004/1/3). W wyniku błędnej interpretacji przepisu art. 42 k.p.a. organy mylnie przyjęły, że dokonane w dniu 2 listopada 2004 r. doręczenie zawiadomienia było skuteczne. Organ odwoławczy nadto powołał się w uzasadnieniu swojego postanowienia na art. 44 k.p.a. regulujący instytucję tzw. doręczenia zastępczego, stwierdzając, że, poza doręczeniem mającym miejsce w dniu 2 listopada 2004r., zawiadomienie zostało również doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Nawet gdyby uznać, że doręczenie zawiadomienia na adres skarżących przy ul. [...] w S. było skuteczne, bo chyba to zawiadomienie organ miał na myśli ( nota bene wątpliwość budzi czy w/w adres był prawidłowy), to nastąpiło ono, zgodnie z treścią art. 44 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 czerwca 2005r., w dniu 12 listopada 2004r. Tymczasem w dniu 5 listopada 2004r. organ doskonal oględzin budynku i w tym samym dniu wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie przez skarżących robót budowlanych. W końcu można by przyjąć, że A. M. dowiedział się o wszczęciu postępowania w dniu 5 listopada 2004r. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że za dzień zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art. 61 § 4 kpa. Nadal jednak brak było zawiadomienia G. M. o wszczęciu postępowania. Sąd dokonując oceny znaczenia wskazanego wyżej naruszenia dla zgodności z prawem wydanych w sprawie postanowień miał na uwadze fakt, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem: "Nie skutkuje uchyleniem decyzji naruszenie prawa procesowego polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, skoro skarżący nie wykazał, aby między brakiem zawiadomienia go o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy." ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2000r., sygn. akt I SA/ Gd 324/98, baza LEX nr 44094). W niniejszej sprawie skarżący bezspornie taki związek wykazali, a nawet gdyby tak nie było, zadaniem Sądu byłoby związek ten zauważyć. W myśl art. 79 kpa "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu... z oględzin przynajmniej 7 dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia" (§ 2). Art. 79 kpa stanowi następną (po wyrażonej w art. 10) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu i nakłada obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 r. II SA 1210/99, baz LEX nr 46806 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżący nie zostali prawidłowo powiadomieni o terminie oględzin budynku i w ten sposób uniemożliwiono im wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Wobec powyższego nie przeprowadzono niezbędnych dowodów (za taki nie mogą być uznane z przyczyn wskazanych wyżej dokonane w dniu 5 listopada 2004r. oględziny), postanowienia zatem zostały oparte na niewłaściwie zgromadzonym i tym samym niekompletnym materiale dowodowym, co nie może przekonywać o ich zgodności z prawem. W końcu Sąd pragnie zauważyć, że, jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, jak również z treści postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że zostało ono wszczęte na wniosek R. P. Powszechnie przyjęty w orzecznictwie administracyjnym jest pogląd, że organ administracji nie może wszcząć postępowania na wniosek podmiotu nie mającego do tego legitymacji wynikającej z przepisów prawa. W przypadku, gdy wniosek taki pochodzi od osoby nie mającej takiej legitymacji organ winien go potraktować jako źródło informacji co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy R. P. składając w dniu 27 października 2004r. pismo uznane za wniosek o wszczęcie postępowania był do tego uprawniony. Tymczasem winien był on, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. wykazać, że sprawa dotyczy jego interesu prawnego, ewentualnie związek ten winien był wykazać organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie. Obok błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji również postanowienie organu drugiej instancji nie może być uznane za akt administracyjny wydany zgodnie z prawem. Warto zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta orzeczeniem organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ( zażalenia) przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznający zażalenie od przedmiotowego rozstrzygnięcia i wyposażony w odpowiednie środki weryfikacji postanowienia nie podjął w tej materii żadnych czynności. Utrzymał zaś w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które z powodów podanych wyżej było błędne. Mając to na uwadze, jak również odnosząc to do przebiegu postępowania w sprawie, zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów k.p.a., a w efekcie tego również wskazanych w skardze zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy uznać za zasadny, przy czym przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszym toku postępowania organy administracji winny uwzględnić powyższe rozważania, organ pierwszej instancji winien przy tym ustalić czy mogło dojść do wszczęcia postępowania na wniosek R. P. W zależności od treści tych ustaleń należy wydać odpowiednie orzeczenie w sprawie, bądź w przypadku kontynuacji postępowania wszczętego w/w wnioskiem, po ustaleniu, zgodnie z przepisami k.p.a., niewątpliwego stanu faktycznego, organ winien dokonać jego oceny w świetle postanowień art. 50 Prawa budowlanego uzasadniając wydane orzeczenie zgodnie z regułami określonymi w art. 107 w związku z art. 126 k.p.a.