II SA/Gd 383/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka - Pilch WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant St. sekr. sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi G. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2005 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. i A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na wniosek R. P., wstrzymał prowadzenie przez G. M. i A. M. robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w S. wykonywanych bez pozwolenia na budowę oraz nakazał im wykonanie niezbędnych zabezpieczeń. G. i A. M. złożyli na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 26 stycznia 2005r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Następnie decyzją z dnia 24 stycznia 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał G. M. i A. M. terminie do dnia 30 maja 2005r. dostarczyć inwentaryzację budowlaną wraz z orzeczeniami technicznymi, wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w S., określającymi ich wpływ na stan techniczny całego budynku oraz zgodność ich wykonania z przepisami prawa. Organ wskazał, że wykonane przez G. i A. M. roboty budowlane wymagające wydania pozwolenia na budowę, a wykonane m.in. to: wysunięcie belek stropowych i wykonanie otworu okna balkonowego w elewacji od strony posesji ul. [...], wykonanie otworu okna balkonowego w elewacji od strony posesji ul. [...], likwidacja drzwi prowadzących na n a poziom I kondygnacji budynku, rozbiórka górnej części ściany szczytowej od strony posesji przy ul. [...], przebudowa werandy o konstrukcji drewnianej. We wszystkich otworach okiennych w budynku wstawiono nowe elementy konstrukcyjne – nadproża. Organ stwierdził, że prace te mogą być uznane wyłącznie jako przebudowa. Powołując się na fakt wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie przez G. i A. M. robót budowlanych w przedmiotowym budynku organ stwierdził, że wykonanie przez w/w strony robót budowlanych mających wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i spełnienie wymagań podstawowych budynku w zakresie zgodności z przepisami określonymi w art. 5 Prawa budowlanego wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak ustalono decyzji o pozwoleniu na budowę nie wydano dla w/w/ prac, tym samym znajdują w sprawie zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem organ nakazał wykonanie określonych czynności. G. i A. M. złożyli od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wprowadzający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na prowadzenie robót budowlanych i stwierdził, że G. i A. M. prowadzili roboty budowlane w budynku przy ul. [...] w S. bez pozwolenia na budowę i naruszyli tym samym cyt. wyżej przepis. Zdaniem organu ustalony przez organ zakres samowoli budowlanej był wystarczający do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które organ odwoławczy utrzymał w mocy. Natomiast do wydania decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem konieczne jest dokładne ustalenie pełnego ich zakresu , czego zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący nie uczynił, a do czego zobowiązuje przepis art. 77 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że protokół z drugich " zewnętrznych" oględzin budynku ( bez udziału inwestora) nosi datę 25 stycznia 2005r., a zaskarżoną decyzję wydano w dniu 24 stycznia 2005r. Organ stwierdził również, że niedopuszczalne jest włączenie do postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego rozbudowy budynku polegającej na wykonaniu belek balkonowych i otworu drzwi balkonowych. Rozbudowa obiektu budowlanego podlega bowiem przepisom art. 48 Prawa budowlanego, a zatem wymaga wszczęcia odrębnego postępowania. Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym organ pierwszej instancji zobligowany był do podjęcia dalszych działań w sprawie. W końcu organ wskazał na jakiej podstawie o wszczęciu postępowania zawiadomiono prokuratora. G. i A. M. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono decyzji: 1. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez brak wskazania w jej komparycji podstawy prawnej bezprawności zachowania skarżących, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 6, 7, 8, 9, 10, 15, 28, 77, 79, 81, 107 § 1 i 3 k.p.a.) przez: - wszczęcie postępowania na wniosek R. P. i uznanie go za stronę postępowania, - pozbawienie skarżących możliwość czynnego udziału w sprawie, - zbieranie dowodów w sposób sprzeczny z prawem, - uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, - wycinkowe zebranie materiału dowodowego i powierzchowna jego ocena, - błędy formalne decyzji poprzez brak wskazania przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom skarżących, - wydanie decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o nieprawomocne postanowienie z dnia 5 listopada 2004r., które stanowiło podstawę do jej wydania, - wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o dowody zebrane po dacie wydania decyzji ( 25 stycznia 2005r.) i przywołanie ich w uzasadnieniu, 3. błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegające na przyjęciu, że skarżący uniemożliwiali pracownikom organu przeprowadzenie oględzin na terenie przedmiotowej nieruchomości. Na poparcie zarzutów skargi skarżący w obszernym uzasadnieniu przedstawili szereg argumentów i mających miejsce w toku postępowania faktów, które wskazują, zdaniem skarżących, na zasadność złożonej przez nich skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 50 ust 1 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 (czyli w wypadku obligatoryjnego nakazu rozbiórki) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Będący kontynuacją tego przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 tej ustawy stanowił, że przed upływem terminu, ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (czyli 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia stronie), właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Na podstawie cytowanego wyżej przepisu doszło do wydania decyzji w niniejszej sprawie. W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że wyrokiem z dnia 6 lipca 2006r. Sygn. akt 244/04 orzekł o uchyleniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2005r. nr [...], jak również poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 5 listopada 2004r. nr [...] o wstrzymaniu prowadzonych przez G. M. i A. M. robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w S. wykonywanych bez pozwolenia na budowę. Już ten fakt musiał spowodować negatywną ocenę zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności Sąd pragnie się odnieść do zarzutu wszczęcia postępowania na wniosek R. P. i uznanie go za stronę postępowania. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, jak również z treści postanowienia organu pierwszej instancji istotnie wynika, że zostało ono wszczęte na wniosek R. P.. Powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że organ administracji nie może wszcząć postępowania na wniosek podmiotu nie mającego do tego legitymacji wynikającej z przepisów prawa. W przypadku, gdy wniosek taki pochodzi od osoby nie mającej takiej legitymacji organ winien go potraktować jako źródło informacji co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy R. P. składając w dniu 27 października 2004r. pismo uznane za wniosek o wszczęcie postępowania był do tego uprawniony. Tymczasem winien był on, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. wykazać, że sprawa dotyczy jego interesu prawnego, ewentualnie związek ten winien był wykazać organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie. Tymczasem po wszczęciu postępowania w sprawie toczyło się ono nadal, zaś R. P. był przez oba organy uznawany za stronę postępowania. Tym samym zarzut skarżących dotyczący tej kwestii jest zasadny. Podobnie jeżeli chodzi o zarzut wadliwego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Sąd nie będzie się przy tym odnosił do zarzutów skargi dotyczących etapu postępowania poprzedzającego wydanie postanowień wstrzymujących prowadzone roboty budowlane, były one bowiem przedmiotem oceny Sądu zawartej w wyroku o sygn. akt 244/05. Natomiast bezsporne jest, na co z resztą zwrócił uwagę organ drugiej instancji i co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji, że wynik dokonanych w dniu 25 stycznia 2005r. oględzin budynku nie mógł stanowić dowodu dającego organowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na fakt, że miała ona miejsce dzień po wydaniu decyzji w sprawie. Z kolei co do zarzutu pozbawienia skarżących prawa udziału w postępowaniu, to dotyczą one głównie pierwszego etapu postępowania zakończonego w/w postanowieniami. Na etapie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji w myśl art. 79 kpa zawiadomił skarżących o terminie wizji lokalnej, która miała się odbyć w dniu 25 stycznia 2005r. Zawiadomienie o powyższym skarżący odebrali w dniu 18 stycznia 2005r., a wiec na 6 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 r. II SA 1210/99, baz LEX nr 46806 i powołane tam orzecznictwo). Zasady jest tym samym zarzut, iż organy niezasadnie uznały, jakoby skarżący uniemożliwiali pracownikom organu pierwszej instancji przeprowadzenie oględzin budynku, w sytuacji, gdy nieporozumienia do jakich dochodziło na tym tle pomiędzy skarżącymi a pracownikami były de facto efektem wadliwego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy zauważyć, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia i wyposażony w odpowiednie środki weryfikacji decyzji nie podjął w tej materii wymaganych prawem czynności. Wprawdzie organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jednak w uzasadnieniu swojej decyzji organ nie wskazał na szereg innych – poza wskazanymi brakami postępowania dowodowego - wad, którymi dotknięta była decyzja organu pierwszej instancji, jak również poprzedzające ją postępowanie, na co Sąd zwrócił uwagę powyżej. Nadto, na co zwrócili również uwagę skarżący, organ odwoławczy nie odniósł do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ ten stwierdził natomiast samowolne prowadzenie przez skarżących robót budowlanych opierając się na zgromadzonym w sposób wadliwy materiale dowodowym, nie uwzględnił przy tym argumentów podniesionych w odwołaniu przez skarżących odnośnie prowadzonych na nieruchomości prac. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Rozstrzygnięcie organu administracji powinno wynikać z rzetelnej i obiektywnej analizy wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził nadto, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji zostało sformułowane niezgodnie z treścią art. 51 ust. 1 okt 2 Prawa budowlanego, na wadliwość tę organ odwoławczy również nie zwrócił uwagi. Wyżej powołany przepis mówi o obowiązku nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Inwentaryzacja powykonawcza jest odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego - niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tego dokumentu nie może doprowadzić wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi (tak zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2004r., Sygn. akt IV SA 2262/03, baza LEX nr 164663). Nadto nałożenie takiego obowiązki dostarczenia dokumentów wyłącza możliwość dalszego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie cyt. przepisu, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, bowiem po raz drugi na podstawie tego przepisu organ nie może wydać już decyzji. To w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz ( art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego) - w niniejszej sprawie w postanowieniach wydanych w trybie art. 50 Prawa budowlanego w/w obowiązku nie nałożono. Obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, może być nadto nałożony na inwestora w trybie art. 81c Prawa budowlanego. W końcu Sąd stwierdza, że nie może się zgodzić z podniesionym w skardze zarzutem, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie pomimo faktu, że wydane przez niego w dniu 5 listopada 2004. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane nie było ostateczne. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Z kolei, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi wydać decyzję przez upływem 2 miesięcy od dnia wydania w/w postanowienia, bowiem po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia traci ono ważność - takie zapis obliguje organy do podejmowania szybkich działań w sprawie i pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia pomimo toczącego się postępowania odwoławczego, którego przedmiotem jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W przypadku, gdyby zamiarem ustawodawcy było przyjęcie rozwiązania przedstawionego przez skarżących w skardze, w/w przepisy zostałyby sformułowane w inny sposób, a mianowicie ustawodawca w art. 50 ust. 4 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie wskazałby, że wymienione tam terminy liczyć należy od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne. Reasumując powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań, przy czym dalszy bieg postępowania w sprawie uzależniony będzie od wyniku poprzedzającego go postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Zgodnie z postanowieniami art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.