II SA/Gl 864/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2004 r. “B" Sp. z o.o. (późniejsza nazwa: “A" Sp. z o.o.) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie działań w celu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w rejonie ul. [...] w M. i zobowiązanie ich inicjatora i wykonawcę do przywrócenia stanu pierwotnego. Dalsze kontynuowanie prowadzonych na terenie przyległym do nieruchomości "B" Sp. z o.o. robót budowlanych zagraża bezpiecznemu funkcjonowaniu zakładu albowiem zmianie ulec mogą stosunki wodne na przyległym terenie i zniszczeniu ulegnie linia napowietrzna wysokiego napięcia. Nadto istnieje przypuszczenie, że inwestor odgradzając zniwelowany teren odetnie tym samym dostęp do posadowionych tam słupów energetycznych. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie dostępu do linii średniego napięcia [...] relacji [...] z odgałęzieniem do stacji [...] kV “[...] oraz prac prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie firmy o aktualnej nazwie “B" Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł m.in., iż prace budowlane prowadzone są na terenie Gospodarstwa [...] T. M. S.C. Zakład “C" na działkach nie graniczących bezpośrednio z terenem Firmy “B". Natomiast prace porządkowe terenu, niwelacyjne lub ziemne, nie związane bezpośrednio z robotami budowlanymi, nie podlegają prawu budowlanemu. Nadto organ I instancji stwierdził, że inwestor, Gospodarstwo [...] T. M. S.C., zapewnił swobodny dostęp do słupów energetycznych poprzez ich wygrodzenie. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dalsze roszczenia powinny być zatem rozstrzygane na drodze cywilno-prawnej. W wyniku odwołania wniesionego przez “A" Sp. z o.o. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż decyzja z dnia [...] r. nr [...] została wydana przedwcześnie z uwagi na nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W szczególności nie dokonano ustalenia przedmiotu sprawy, nie zbadano właściwości organu, nie ustalono w poprawny sposób stron postępowania, nie ustalono właściciela sieci energetycznej, nie zbadano też rodzaju wykonywanych robót. W efekcie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w dniu [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie nr [...] znak [...] przekazujące do Starostwa Powiatowego w B. – Wydziału Ochrony Środowiska jako organu właściwego sprawę nielegalnego wykonywania robót makroniwelacyjnych na działce nr A, powodujących diametralną zmianę stosunków wodnych w tym rejonie oraz zagrożenie zalewaniem zlokalizowanego powyżej “A" Sp. z o.o. wodami powierzchniowymi z całego przyległego terenu. Postanowienie zostało wydane w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy w części dotyczącej robót makroniwelacyjnych. Postanowienie zawiera pouczenie o środkach zaskarżenia, błędnie podając, iż rozstrzygnięcie stanowi decyzję a stronom przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od jej doręczenia. Na postanowienie to “A" Sp. z o.o. w ustawowym terminie wniosło zażalenie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał m.in. błędne, jego zdaniem, oznaczenie działki, na której przebiegają roboty makroniwelacyjne, pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz błędne uznanie, iż roboty makroniwelacyjne związane z prowadzoną przez Inwestora budową nie stanowią robót budowlanych. Przekazując zażalenie do organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, iż w wyniku dokonanych ustaleń prowadzone postępowanie administracyjne podzielono na dwa oddzielne wyodrębniając jako jedną część postępowanie w zakresie robót makroniwelacyjnych terenu oraz jako drugą postępowanie w zakresie dostępu do linii średniego napięcia. Odnosząc się do postępowania w sprawie robót makroniwelacyjnych organ I instancji wskazał, że działka A nie jest własnością inwestora lecz Skarbu Państwa i nie była objęta pozwoleniem na budowę toteż prace prowadzone na jej terenie przez inwestora nie mają charakteru prac budowlanych. Natomiast prace makroniwelacyjne nie podlegają rozstrzyganiu przez organy nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oznaczenia organu i wskazał Starostę Powiatowego w B. jako organ, do którego przekazano sprawę, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż uznanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy jest uzasadnione. Roboty ziemne na działce A nie były bowiem związane z robotami budowlanymi a tym samym nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne winno podlegać umorzeniu w części dotyczącej przekazanej sprawy tj. makroniwelacji terenu w obrębie działki A. Pismem z dnia [...] 2005 r. “A" Sp. z o.o. wniosło skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia, orzeczenie, że zostało ono wydane po przewlekłym i nienależycie przeprowadzonym postępowaniu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Podnosi bowiem, iż prace makroniwelacyjne, które właściciel gospodarstwa ogrodniczego wykonywał na nie należącej do siebie działce, graniczącej z terenem skarżącego, stanowiły w istocie roboty podstawowe, ściśle związane z prowadzoną budową szklarni. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podnosząc w uzasadnieniu, iż organ nadzoru budowlanego jednoznacznie ustalił, że wykonane roboty makroniwelacyjne nie były wykonywane w ramach uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę, a tym samym nie są związane z robotami budowlanymi W konsekwencji nie należą one do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem zważyć, że jedną z naczelnych zasad, którymi kierować się winien organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę administracyjną stanowi zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., jak to przywołano powyżej, uchylił umarzającą postępowanie administracyjne decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, słusznie podnosząc nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i wskazując organowi I instancji jakie ustalenia winien poczynić w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Jak jednak wynika z akt sprawy po otrzymaniu wspomnianej decyzji organ I instancji w istocie nie przeprowadził żadnego postępowania i nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń. Wniosek ten jest uprawniony albowiem przedłożony Sądowi materiał dowodowy nie zawiera żadnego dokumentu, który świadczyłby o jakichkolwiek działaniach organu I instancji w okresie pomiędzy otrzymaniem decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania a wydaniem przez organ ten postanowienia z dnia [...] r. nr [...] znak [...]. Nadal zatem, w dacie wydania postanowienia, o którym mowa, przedmiot sprawy pozostał w istocie niejasny, nie zbadano też zakresu wykonywanych robót określanych jako makroniwelacyjne a zawarte w uzasadnieniu stwierdzenia dowodzące, iż zdaniem organu przedmiotem sprawy nie są prace związane z prowadzeniem budowy szklarni lecz zmiana stosunków wodnych nie znajdują jednoznacznego oparcia w materiale dowodowym. Niewątpliwym jest zatem, iż wydanie przez organ I instancji postanowienia uznającego swą niewłaściwość i przekazującego sprawę robót makroniwelacyjnych jako sprawę z zakresu stosunków wodnych innemu organowi było przedwczesne, nie poparte nie budzącym wątpliwości ustaleniem przedmiotu i okoliczności sprawy administracyjnej. Te same zarzuty odnieść należy do postępowania organu odwoławczego. Sąd stwierdza w tym miejscu, że z akt sprawy nie wynika by organ odwoławczy poczynił w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania jakiekolwiek samodzielne ustalenia i by w jakikolwiek sposób badał i oceniał rodzaj i charakter prowadzonych przez Gospodarstwo [...] T. M. S.C. prac na terenie działki graniczącej ze skarżącym uznając apriori, iż roboty nie ujęte w pozwoleniu na budowę i prowadzone nie na działkach objętych pozwoleniem lecz na działce sąsiedniej (notabene nie należącej do inwestora) automatycznie nie mogą pozostawać w żadnym funkcjonalnym związku z prowadzoną inwestycją. Bez dodatkowych ustaleń organ II instancji, w ślad za organem pierwszoinstancyjnym uznał też, że wszczęte postępowanie dotyczy stosunków wodnych i tym samym nie podlega organom nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wydanego postępowania w niezgodzie z art. 65 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. pouczył nadto organ I instancji o konieczności umorzenia postępowania, które zostało przekazane innemu organowi (skarga na wydane następnie decyzje umarzające postępowanie w sprawie robot makroniwelacyjnych stanowi przedmiot odrębnie prowadzonego przed tut. Sądem postępowania). W konsekwencji stwierdzić należy, iż z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych a tym samym postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem nie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami proceduralnymi W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy . W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji publicznej uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i dopiero po przeprowadzeniu analizy uzyskanych dowodów wyda właściwe rozstrzygnięcie.