IV SA/Wa 87/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa - oddala skargę - Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Gospodarki w wyniku rozpatrzenia wniosku A. R. (następcy prawnego byłych właścicieli przedsiębiorstwa) - o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa - utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2005 r., którą organ "nie stwierdził" nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Spółka Wydawnicza "I." M. D. i [...]. W ocenie rozstrzygającego - wbrew stanowisku wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. W szczególności zaś przedmiotowe przedsiębiorstwo spełniało kryteria nacjonalizacji wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1949 r. w przedmiocie określenia kategorii przedsiębiorstw poligraficznych i drukami przechodzących na własność Państwa oraz trybu postępowania przy przekazywaniu drukami w użytkowanie na własność Państwa ( Dz. U. Nr 26, poz. 193). Minister Gospodarki podkreślił, że konkretne postępowanie nacjonalizacyjne zostało wszczęte przed upływem terminu określonego w art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. RP Nr 3, poz. 17) w brzmieniu ustalonym dekretem z dnia 20 grudnia 1946 r. o zmianie wyżej wymienionej ustawy (Dz. U. RP Nr 394, poz. 46) - tj. przed dniem 31 marca 1947r. Zarządzeniem z dnia 27 lutego 1947 r. Minister Informacji i Propagandy ogłosił bowiem drugi wykaz przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, obejmujący przedmiotowe przedsiębiorstwo. Wprawdzie Minister Informacji i Propagandy powołał nieaktualną już podstawę prawną (§30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa Dz. U. RP Nr 17 poz. 114, a w dacie ogłoszenia wykazu obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa Dz. U. Nr 16 poz. 62), ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na realizację procesu nacjonalizacyjnego. Nowe rozporządzenie nie zmieniło zasadniczo sposobu ogłaszania wykazu przedsiębiorstw (§ 30 dotychczasowego rozporządzenia został z niewielkimi tylko zmianami utrzymany w rozporządzeniu z dnia 30 stycznia 1947 r.). Podniesiona nieprawidłowość nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa z art. 156 §lpkt2kpa. Nie miał też wpływu na wynik sprawy brak istnienia w dniu wydania zarządzenia stanowiącego o wszczęciu postępowania nacjonalizacyjnego kryteriów nacjonalizacji i zakładów drukarskich. Kryteria te określiło powołane już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1949 r. i przedmiotowe przedsiębiorstwo, z racji dysponowania wskazanym rozporządzeniu parkiem maszynowym kwalifikowało się do objęcia nacjonalizacją. Zasadność wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego była weryfikowana w trakcie jego przebiegu i w zależności od okoliczności konkretne przedsiębiorstwo było skreślane z wykazu bądź też przedstawione właściwemu ministrowi w celu wydania orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Zakłady graficzne (drukarnie oraz litografie) spełniające kryteria określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1949 r. przechodziły na własność Państwa z mocy prawa, a orzeczenie właściwego ministra miało jedynie znaczenie deklaratoryjne. W ocenie Ministra Gospodarki nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie wnioskodawcy o rzekomej sprzeczności pojęć między delegacją wynikającą z art. 3 ust. 1 A in flne ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. a treścią § 65 ust. 1 lit B i § 30 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1946 r. W delegacji ustawowej mowa jest o upoważnieniu Rady Ministrów do określenia przedsiębiorstw, które przechodzą na własność Państwa. Wydanie rozporządzenia przez Radę Ministrów tworzyło warunki do przejścia na własność Państwa z mocy samego prawa od dnia wejścia życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. zakładów drukarskich, spełniających sprecyzowane w rozporządzeniu kryteria, co, do których w odpowiednim czasie zostało wszczęte postępowanie nacjonalizacyjne. Natomiast sformułowanie "przejmowane" i "przejęte" (tzn. podnoszące się do przedsiębiorstw wobec, których rozpoczęto czynności zmierzające do nacjonalizacji lub czynności te zakończono), użyte w § 65 ust. 1 lit B i § 30 ust. 1, pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. odnoszą się do całego procesu przejmowania tj. postępowania nacjonalizacyjnego zmierzającego do przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa - rozpoczynającego się wszczęciem postępowania, a kończącego wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego. Deklaratoryjność wymienionego orzeczenia wykluczało możliwość użycia w przepisach regulujących jego wydanie określenia przedsiębiorstw jako "przechodzących" na własność Państwa. Należy oddzielić znaczenia pojęć łączących się z momentem przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa z mocy samego prawa w chwili istnienia przesłanek jego nacjonalizacji oraz w szerszym znaczeniu - procesu przejmowania na własność przedsiębiorstw w trakcie postępowania administracyjnego składającego się z szeregu czynności regulowanych przez przepisy szczególne. Sformułowania użyte przez normodawcę w ustawie z dnia 3 stycznia 1946 r. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. zostały użyte świadomie i racjonalnie. Między delegacją ustawową upoważniającą Radę Ministrów do określenia kategorii przedsiębiorstw "przechodzących" na własność Państwa, a rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r., w którego przepisach posłużono się terminem przedsiębiorstw "przejmowanych" i "przejętych" nie ma zatem jakiejkolwiek sprzeczności. W złożonej skardze A. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2000 r. sygn. akt. IV SA 1294/99 i odwołała się do zawartej w tym wyroku argumentacji. Formułując zarzuty w niniejszej sprawie skarżący podnosił, iż właściwy minister mógł ogłosić wykaz przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa tylko wówczas, gdy istniały kryteria według których można było kwalifikować konkretne przedsiębiorstwo jako podlegające przejściu na własność Państwa. Ponadto wydane w niniejszej sprawie zarządzenie Ministra Informacji i Propagandy z dnia 27 lutego 1947 r. zawierające wykaz obejmujący między innymi przedmiotowe przedsiębiorstwo powołało się na § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w sytuacji, gdy przepis ten już nie obowiązywał. Zdaniem skarżącego istnieje także sprzeczność między delegacją zawartą w art. 3 ust. 1 lit. A in fine ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, a treścią § 65 ust. 1 lit b i § 30 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministra z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Delegacja ustawowa uprawnia bowiem do określenia przedsiębiorstw, które "przechodzą", a rozporządzenie w wymienionych przepisach operuje pojęciem przedsiębiorstwa, które są "przejmowane" i "przejęte". Skoro rozróżniono pojęcie przedsiębiorstw "przechodzących" i "przejmowanych" (pkt 1 i pkt 2 § 30 rozporządzenia), to Rada Ministrów wykroczyła poza delegację ustawową, która dotyczyła tylko przedsiębiorstw "przechodzących" na własność Państwa. Orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o przejęciu tego przedsiębiorstwa na własność Państwa zostało zatem wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. Skarżący podniósł, że § 65 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia odnosi się tylko do przedsiębiorstw podlegających przejęciu na podstawie "niezaskarżonych w terminie postanowień wojewódzkich komisji wydających zgodnie z § 48 ust. 1, pkt 6", co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca. Dla stwierdzenia braku podstawy prawnej nie ma znaczenia, że w dniu 30 kwietnia 1949 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1949 r. w sprawach określenia kategorii przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego, drukami przechodzących na własność Państwa oraz trybu postępowania przy przekazywaniu drukami w użytkowanie. W ocenie strony skarżącej wystąpiły zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nakazujące stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. w części dotyczącej przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa. Odpowiadając na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Przede wszystkim podnieść należy, iż przedmiotowa drukarnia spełniała materialnoprawne przesłanki nacjonalizacji, a orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. zostało wydane już po całkowitym sprecyzowaniu kryteriów upaństwowienia tego typu przedsiębiorstw. Art. 3 ust. 1 lit. A pkt 17 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17) - zwane dalej ustawą nacjonalizacyjną przewiduje, że za odszkodowanie przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe w określonych dalej gałęziach gospodarki narodowej, w tym także (pkt 17) przemysł poligraficzny i drukarnie. W końcowej części wskazanego przepisu podano zaś, że rozporządzenie Rady Ministrów określi (między innymi) co do przedsiębiorstw wymienionych w pkt 17, które z nich przechodzą na własność Państwa, a co do drukarni, które z nich mają być przekazane na własność organizacjom politycznym lub społecznym, stowarzyszeniom lub spółdzielniom. Stosowne rozporządzenie w tej mierze Rada Ministrów wydała w dniu 22 kwietnia 1949 r. i weszło ono w życie z dniem ogłoszenia tj. 30 kwietnia 1949 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1949 r. W sprawie określenia kategorii przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukami przechodzących na własność Państwa oraz trybu postępowania przy przekazywaniu drukami w użytkowanie Dz. U. Nr 26, poz. 579 z dnia 30 kwietnia 1949r.). Powołane rozporządzenie jako przesłankę upaństwowienia określiło dysponowanie określonym parkiem maszynowym (§ 1 rozporządzenia). W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że konkretne przedsiębiorstwo miało na wyposażeniu park maszynowy, który według rozporządzenia limitował objęcie go (tj. przedsiębiorstwa) nacjonalizacją (maszyny rotacyjne, intertypy). Ponadto z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej wynikało, że warunkiem sine qua non wydania każdego orzeczenia w trybie tego artykułu było wszczęcie przed dniem 31 marca 1947 r. postępowania o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony. Za datę wszczęcia postępowania o przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa należy bowiem przyjąć opublikowanie wykazu przedsiębiorstw w dzienniku urzędowym (por. wyrok SN z dnia 3 marca 2001 r. sygn. akt. III RN 176/00, OSNP 2001/16/503), a tego rodzaju wykaz obejmujący przedmiotowe przedsiębiorstwo został opublikowany 24 marca 1947 r. (zarządzenie Ministra Informacji i Propagandy z dnia 27 lutego 1947 r. MP Nr 39 z dnia 24 marca 1947 r.). Oceniane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. zapadło zgodnie z obowiązującym wówczas przepisami w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstw. W ocenie Sądu dotychczasowe wywody wskazują, iż orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie może być kwalifikowane jako wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wydający to orzeczenie minister powołał się bowiem na wiążące w sprawie, wymienione wyżej przepisy i działał zgodnie z ich treścią. Z tego względu stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organ nadzoru jest trafne. Zgodzić się też należy z organem nadzoru, iż wpływu na wynik sprawy nie miały nieprawidłowości o charakterze wyłącznie proceduralnym popełnione w konkretnym postępowaniu nacjonalizacyjnym a w szczególności powołanie się przez Ministra Informacji i Propagandy w zarządzeniu z dnia 27 lutego 1947 r. na nieaktualną już podstawę prawną do wydawania tego typu zarządzeń. Słusznie organ nadzorczy zauważa iż nowe rozporządzenie (z dnia 30 stycznia 1947 r.) w zasadniczej treści przyjęło regulację zawartą w § 30 dotychczasowego rozporządzenia ( z dnia 11 kwietnia 1946 r.). Omawiana usterka nie rzutowała zatem na tok procesu nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa i nawet strona skarżąca, akcentując wskazane uchybienie, nie wywodzi aby było inaczej. Zdecydowanego podkreślenia w mniejszej sprawie wymaga też, że przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym było orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., a nie zarządzenie Ministra Informacji i Propagandy z dnia 27 lutego 1947 r. Tylko także z orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. wynikał skutek materialnoprawny w postaci przejęcia konkretnego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Umieszczenie danego przedsiębiorstwa w kategorii określonej wstępnie w art. 3 ust. 1 A pkt 17 ustawy nacjonalizacyjnej, nie przesądzało wcale, że przedsiębiorstwo to zostanie ostatecznie znacjonalizowane. Oznaczało jedynie wszczęcie postępowania w sprawie, a kwestia ta była dopiero rozstrzygana orzeczeniem o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa. Brak zatem pełnego sprecyzowania kryteriów nacjonalizacji w dacie samego wszczęcia postępowania nie może uzasadniać wniosku co do konieczności stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu, które zapadło już w czasie kiedy kryteria te zostały całkowicie określone i było zgodne z nimi. Oczywiście wydanie dopiero w dniu 22 kwietnia 1949 r. rozporządzenia Rady Ministrów wykonującego delegację zawartą w art. 3 ust. 1 lit A zdanie ostatnie ustawy nacjonalizacyjnej może być ocenione negatywnie jako nieprawidłowość w procesie tworzenia prawa, ale to przecież nie to samo co wadliwe (a w szczególności rażąco wadliwe) stosowanie prawa, czy też działanie organu administracji publicznej bez podstawy prawnej, które ma znaczenie w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodzić się też należy z wywodami organu nadzoru, iż strona skarżąca błędnie opiera argumentację na różnicy terminologicznej między określeniem o "przechodzeniu" i "przejmowaniu" przedsiębiorstw na własność Państwa. Istotnie bowiem sformułowanie "przechodzą" nakierowane jest na podkreślenie skutku materialnoprawnego nacjonalizacji zachodzącego z mocy samego prawa. Terminy zaś " przejmowanie" i "przejęcie" odczytywać należy jako odnoszące się do toku i zakończenia postępowania nacjonalizacyjnego. W przypadku określonym w art. 3 ust. 1 lit A zdanie ostatnie upaństwowienie następowało z mocy prawa, a orzeczenie ministra miało jedynie znaczenie deklaratoryjne (choć musiało być poprzedzone stosownym postępowaniem administracyjnym). O niezasadności argumentów strony skarżącej świadczy już zresztą sama analiza całej treści art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej. W jego początkowym fragmencie mówi się bowiem generalnie o "przejmowanych" przedsiębiorstwach. W treści zaś ujętej w tym przepisie delegacji ustawowej (art. 3 ust. 1 lit A zdanie ostatnie przewiduje się natomiast określenie przez Radę Ministrów które Z wymienionych wcześniej przedsiębiorstw (pkt 16,27) "które z nich" (a więc określonych już w początkowej części jako "przejmowane") "przechodzą" na własność Państwa. W tej sytuacji akcentowanie wskazanej różnicy terminologicznej nie może prowadzić do wniosku, że Rada Ministrów wypowiadając się co do przedsiębiorstw "przejmowanych" przekroczyła delegację ustawową. Instytucja stwierdzenia nieważności została skonstruowana jako nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej i jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 kpa. Przesłanki jej stosowania nie mogą być zatem odczytywane rozszerzające, niezależnie od kategorii sprawy, której dotyczy postępowanie nadzorcze. Także w sprawach nacjonalizacyjnych nie każde uchybienie oznacza wadliwość kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).