II SA/Kr 3211/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W uzasadnieniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanych oględzin wynika, iż wykonanie konstrukcji zadaszenia prowadzonej rozbudowy, po dokonanych zmianach w trakcie realizacji, nie jest możliwe do wykonania zgodnie z pierwotnym projektem z 1987 r. Mimo wezwań inwestor W. J. nie przedłożył niezbędnej dokumentacji. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji. Z postanowieniem tym nie zgodził się W. J. i wniósł na nie zażalenie. W wyniku jego rozpoznania postanowieniem z dnia 16 października 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji uczynił zadość przepisom k.p.a. i Prawa budowlanego. Zapewnił gwarancje procesowe dla wszystkich stron postępowania. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał trafnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienia, których dopuścił się inwestor w trakcie realizacji inwestycji powodują, iż dalsze prowadzenie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem decyzją z dnia [...] października 1994 r., znak: [...] o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy ul. N. [...] jest niemożliwe. Obowiązkiem inwestora jest posiadanie kompletu dokumentów dotyczących budowy, a w szczególności projektu budowlanego, który stał się podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wraz z aneksem stanowiącym integralną całość. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż wykonane, a nie zakończone roboty budowlane nie mogą zostać zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót projektem. Należało zatem wstrzymać prowadzone roboty budowlane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie W. J. podniósł między innymi okoliczności związane z aneksem do projektu rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Podkreślił, że istnieją jedynie kserokopie dokumentów przedłożonych przez niego z lat 1987-2000. Do dnia dzisiejszego brak jest oryginalnych dokumentów z tych lat, w tym warunków wz i zt, projektu, aneksu do projektu, decyzji, postanowień, zdjęć itp. Twierdzi, że do postępowania PINB wprowadził rodzinę K. celem spełnienia jej żądań zlikwidowania mojej rozbudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone bowiem postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie odpowiadają prawu. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego "W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach." W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych z tego powodu, że są one prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W motywach wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego I instancji podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanych oględzin wynika jednoznacznie, że wykonanie konstrukcji zadaszenia prowadzonej rozbudowy, po dokonanych zmianach w trakcie realizacji, nie jest możliwe do wykonania zgodnie z pierwotnym projektem z 1987 r. W ocenie składu orzekającego Sądu motywowanie konieczności wstrzymania robót budowlanych niemożnością wykonania konstrukcji zadaszenia nie może być wystarczającą podstawą do wstrzymania robót budowlanych. Nie wiadomym jest bowiem na podstawie czego organ doszedł do takiej konstatacji, że wykonanie zadaszenia zgodnie z pierwotnym projektem nie jest możliwe. Jakie to okoliczności przemawiają za uznaniem, że wykonanie zadaszenia nie jest możliwe w kształcie jaki przewidywał projekt techniczny z 1987 r. W tym względzie organ I instancji nie przedstawił szerszego procesu dojścia organu do takiego stanowiska. W protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2001 r. (k.35 akt I instancji) na które organ się powołuje, zawarte jest jedynie stwierdzenie, że wykonanie konstrukcji zadaszenia nie jest możliwe po dokonanych zmianach w trakcie realizacji zgodnie z dokumentacją pierwotną z 1987 r. nie wiadomym jest, czy są to ustalenia organu, czy też oświadczenie którejś z osób biorących udział w oględzinach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nie wypowiedział się, co do relacji pomiędzy nie wykonaniem tego zadaszenia w ramach wznowionych robót budowlanych a warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Innymi słowy nie wypowiedział się, czy niezrealizowanie zadaszenia po wznowieniu robót budowlanych uznać można za istotne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź przepisów i dlaczego. Przede wszystkim jednak organ nadzoru budowlanego nie zgromadził w ocenie Sądu wystarczającego w tym względzie materiału dowodowego, by wstrzymać roboty budowlane z tej przyczyny, iż są one prowadzone w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia bądź przepisów. Precyzyjne ustalenia w tym względzie były obowiązkiem organu wynikającym z postanowień art. 7, 77 § 1 k.p.a. W tym celu niezbędnym było zgromadzenie nie tylko dowodów w postaci pierwotnego projektu rozbudowy i decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, ale także aneksu opracowanego do projektu rozbudowy a dołączonego do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i inwentaryzacji powykonawczej, opracowania obrazującego całość zrealizowanych dotychczas robót budowlanych po ich wznowieniu. Dopiero porównanie ze sobą tych wszystkich opracowań we wzajemnej łączności z innymi dowodami w sprawie, w tym z dowodami z oględzin, pozwoliłoby organowi na ustalenie, czy i jakich odstępstw inwestor dopuścił się przy realizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego po ich wznowieniu. Zdaniem Sądu również i drugiej przesłanki, wymienionej w pkt 2 ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego I instancji nie udowodnił. Nie wiadomym jest na podstawie, jakich to dowodów, domniemań faktycznych i prawnych organ nadzoru budowlanego oparł swoje stanowisko, że roboty te prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie dostrzeżenie tych uchybień procesowych, mających wpływ na wynika sprawy, a przez to i uchybień prawa materialnego i utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy wydanego w takim stanie rzeczy postanowienia organu I instancji powoduje to, że i zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego dotknięte jest tymi samymi wadami - naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie tylko, że ma obowiązek powtórnie rozstrzygać daną sprawę administracyjną ale i sprawować kontrolę instancyjną przestrzegania przepisów prawa, przez organy niższego stopnia. Z tych tez powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).