I OSK 1659/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Monika Nowicka (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Łd 371/06 w sprawie ze skargi A. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 371/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] wydaną w przedmiocie podziału nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia [...] nr [...] Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach: Podlegająca podziałowi nieruchomość stanowiła działkę o powierzchni [...] ha, oznaczoną geodezyjnie nr [...], położoną w obrębie T. a właścicielami jej byli A. i B. B. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] nr [...] został zatwierdzony projekt podziału wyżej opisanej nieruchomości na dwie działki tj. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpatrując odwołanie małżonków B. od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. podnosząc, że z przepisów art. 97 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ) wynika zasada, wedle której o sposobie podziału nieruchomości decyduje jej właściciel, a jego uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu, podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest jej właścicielem. W takim wypadku podział nieruchomości nie skutkuje jednak tym, że działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Kolegium dalej wskazało, iż - zgodnie z przepisem art. 97 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy - podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeśli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a celem takim jest m. in. wydzielenie działki gruntu pod drogi publiczne ( gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) a taki przypadek zachodził w niniejszej sprawie. Organ przyznał jednocześnie, że choć Burmistrz Miasta i Gminy D., wszczynając postępowanie działowe z urzędu, winien zawiadomić o tym fakcie właścicieli nieruchomości - stosownie do przepisu art. 61 § 4 k.p.a. - niemniej jednak uchybienie to, zdaniem Kolegium, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotowy podział miał bowiem charakter tylko ewidencyjny a nie prawny, co w rezultacie nie naruszało praw właścicieli, w tym również nie pozbawiało ich możliwości wyegzekwowania tytułu wykonawczego w postaci wyroku Sądu Rejonowego w W. z 22 września 1998 r. sygn. akt [...] nakazującego Gminie wydanie małżonkom B. przedmiotowej działki nr [...]. W złożonej od powyższej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. i B. B. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 92 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 61 k.p.a. twierdząc w szczególności, że decyzja zatwierdzająca podział była błędna, gdyż skarżący nie składali wniosku o podział działki nr [...], a Gmina D. podziałem tym uniemożliwiła im wykonanie w/w wyroku Sądu Rejonowego w W.. Skarżący podnosili też, iż zgodnie z art. 92 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów rozdziału o podziale nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości przeznaczonych na cele rolne a na takie przeznaczenie spornego gruntu, wskazywać miała posiadana przez nich mapa. Nadto podnoszono w skardze, że Burmistrz Miasta i Gminy D., wbrew art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce, nie wykazał, że podział ten był niezbędny do realizacji celów publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a ponadto podniosło, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona była na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalnym przeznaczeniem uzupełniającym nieuciążliwych usług towarzyszących, przy czym część działki nr [...] została przeznaczona w planie na wewnętrzną ulicę gminną, łączącą ulice położone w jednostkach planistycznych T1KDL i T1KDG, bez włączenia w drogę krajową. Uchylając obie wydane w tej sprawie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Sąd powtórzył za organem, że cytowana wyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 97 ust. 1 wprowadza zasadę, wedle której podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zasada ta jednak nie obowiązuje bezwzględnie, bo w myśl ust. 3 tegoż artykułu, istnieje możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu, jeśli podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych lub nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Analizując stan faktyczny zaistniały w przedmiotowej sprawie Sąd uznał iż, powstała w wyniku orzeczonego podziału działka oznaczona nr [...] - zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. (Dz. Urz. Woj. Ł. [...]) z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] znajduje się w jednostce planistycznej o symbolu T14MN, dla którego wprowadzono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową uzupełniającą nieuciążliwą, natomiast działka oznaczona nr [...] znajduje się w jednostce o symbolu T1KDW, dla której plan ustala następujący zapis: "ulica wewnętrzna łącząca ulice T1KDL i T1KDG, bez włączenia w drogę krajową nr [...]". W tym stanie rzeczy podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], co do zasady, był – zdaniem Sądu - dopuszczalny. Tym niemniej w wyroku podniesiono jednak, iż Burmistrz Miasta i Gminy D. dokonał podziału spornej nieruchomości działając na wniosek A. i B. B. Na fakt wskazywała bowiem zarówno treść sentencji decyzji z dnia [...] jak i jej uzasadnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymując zaś tę decyzję w mocy, orzekało natomiast w oparciu o przepis art. 97 ust. 3 pkt 1ustawy o gospodarce nieruchomościami, który odnosi się do podziału dokonywanego z urzędu. Tym samym w sprawie, w ocenie Sądu, została naruszona wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega - w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Ta sama zatem sprawa, wywodził Sąd, powinna być przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy a dwukrotne rozpoznanie oznaczało obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Rozpoznanie przez organ pierwszej instancji sprawy o podział nieruchomości na wniosek jej właściciela, bez złożenia tegoż wniosku oraz orzekanie w tej sprawie przez organ odwoławczy o podziale prowadzonym z urzędu, stanowiło istotne uchybienie, gdyż inne były przesłanki podziału nieruchomości dokonywanego z urzędu a inne w sprawie prowadzonej na wniosek. Sąd podkreślił też, że z akt sprawy nie wynikało, do jakiej kategorii dróg należy, będąca przedmiotem poszerzenia, ulica wewnętrzna łącząca ulice T1KDL i T1KDG. We wskazanym wyżej wypisie z planu mowa była jedynie o ulicy wewnętrznej, a w aktach sprawy brak było stosownej uchwały rady gminy, zaliczającej tę wewnętrzną drogę do dróg gminnych - dróg publicznych. Sąd powołał się w tym miejscu na art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), który stanowi, iż zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, miała istotne znaczenie, gdyż podział nieruchomości dokonywany z urzędu musi służyć, na co wskazuje treść powołanego wyżej przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy, realizacji celu publicznego, którym – stosownie do przepisu art. 6 pkt 1 ustawy – jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Postępowanie o podział nieruchomości, który nie służy natomiast realizacji celu publicznego jak to ma miejsce w przypadku utworzenia drogi wewnętrznej, nie mogło być wszczęte z urzędu - na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w wyroku zwrócono też uwagę na niewłaściwy sposób wykonania projektu podziału. Wbrew bowiem przepisowi § 3 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 i pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), nie naniesiono w kolorze czerwonym granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu oraz nie zamieszczono w kolorze czerwonym powierzchni projektowanych do wydzielenia działek. Wymogu tego, w ocenie Sądu, nie spełniała naniesiona na tym planie jedna linia czerwona, biegnąca wzdłuż całej działki. Projekt nie zawierał także, wymaganego przez wskazane rozporządzenie, szkicu orientacyjnego w skali umożliwiającej zlokalizowanie nieruchomości podlegającej podziałowi. Odnosząc się natomiast do naruszenia wskazanego w skardze przepisu art. 61 § 4 k.p.a., stanowiącego o obowiązku zawiadomienia właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania z urzędu, Sąd stwierdził, że okoliczność ta to nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący brali udział w postępowaniu. Nie został również podzielony pogląd, iż sporna nieruchomość była nieruchomością rolną, do której - na mocy art. 92 cytowanej ustawy - nie stosuje się przepisów o podziale nieruchomości, bowiem o przeznaczeniu nieruchomości nie decyduje posiadana przez skarżących mapa, lecz plan miejscowy, który ustalił dla spornego gruntu inne przeznaczenie niż rolne. Reasumując zatem, Sąd I instancji uznał, że ponieważ obie wydane w niniejszej sprawie decyzje są niezgodne z prawem, bo naruszają art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. a także przepisy prawa procesowego ( art. 15, 7 i 77 k.p.a. ), podlegały one uchyleniu - na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jako podstawy kasacyjne - w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazano naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego. Zdaniem Kolegium, naruszenie przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczyło naruszenia art. 145§ 1 pkt 1 lit. c - przez uwzględnienie skargi, mimo że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w tym w szczególności art. 7, 15 i 77 k.p.a. Wg organu Sąd naruszył także art. 106 §3 i art. 113 cytowanej wyżej ustawy procesowej – przez odstąpienie od zażądania tekstu uchwały Rady Miejskiej w D. w sprawie ustalenia wykazu dróg gminnych, ze względu na nadmierne przedłużenie postępowania sądowego zaś naruszenie art. 141§ 4 tejże ustawy – przez błędne przedstawienie części stanu faktycznego, niezgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy a odnoszącym się do sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadzał się do stanowiska, że Sąd błędnie przyjął, iż do ustalonego stanu faktycznego nie miał zastosowania przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i że naruszenie przepisów § 3 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, miało wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium w szczególności twierdziło, że nieprecyzyjne i błędne częściowo uzasadnienie decyzji organu I instancji nie stanowiło uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zebrany materiał dowodowy tj. treść pisma Burmistrza Gminy z dnia 22 grudnia 2003 r. skierowanego do Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w W., w którym zlecono wykonanie projektu podziału a także późniejsze pismo tego Przedsiębiorstwa z dnia 19 grudnia 2005 r. oraz oświadczenie małżonków B. zawarte w odwołaniu i skardze, iż nie składali w tej sprawie wniosku świadczył, że postępowanie o podział nieruchomości został wszczęty z urzędu. Z tego powodu – wg Kolegium - nie można było twierdzić, że decyzja organu II instancji, wydana w tej sprawie naruszała art. 15 k.p.a. W skardze kasacyjnej organ wywodził również, że kwestia charakteru publicznego ulicy wewnętrznej łączącej T1KDL i T1KDG od drogi krajowej [...] ( ul. [...]) nie budziła ani ze strony organu ani ze strony małżonków B. wątpliwości, odnośnie faktu, że była to droga gminna. Zatem cel publiczny podziału nie był sporny i znany był z urzędu. Z tych względów okoliczność ta – wg Kolegium - nie wymagała przeprowadzenia dowodu, w myśl art. 7 i 77 k.p.a. Powzięcie natomiast w tej materii wątpliwości przez Sąd - należy traktować nie jako wątpliwość co do faktu a co do treści obowiązującego prawa. Uchwały rady miejskiej stanowią bowiem powszechnie obowiązujące prawo miejscowe. W związku z tym, zdaniem Kolegium, Sąd błędnie przyjął, że organy naruszyły art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem istnieje uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wykazu dróg gminnych, z której wynika, że droga prowadząca od drogi krajowej nr [...] do ulicy [...] ([...],[...],[...]) stanowi drogę gminną. W tych warunkach zatem został spełniony warunek podziału nieruchomości z urzędu jako realizacji celu publicznego. Organ twierdził także, że wprawdzie istotnie projekt podziału nie został sporządzony zgodnie z wymaganiami cytowanego rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., ale był wykonany dokładnie i w sposób niebudzący wątpliwości. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie zachodziły. W tym wypadku zatem, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie dotyczyły naruszenia przez Sąd I instancji zarówno prawa procesowego jak i materialnego, przy czym oba w/w rodzaje zarzutów nie były uzasadnione. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W pierwszym przypadku datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony, zwanego z reguły wnioskiem, w drugim przypadku, organ wszczynając postępowanie z urzędu winien zawiadomić o tym fakcie wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W przedmiotowym stanie faktycznym brak było wniosku zawierającego żądanie wszczęcia postępowania a właściciele nieruchomości, w odwołaniu od decyzji oświadczyli, że tego rodzaju wniosku w ogóle nie składali. Z drugiej strony, małżonkowie B. nie zostali powiadomieni przez Burmistrza o wszczęciu z urzędu postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości a dodatkowo w sentencji decyzji organu I instancji nie została podana prawidłowa podstawa prawna, która świadczyłaby o sposobie wszczęcia postępowania. W sentencji decyzji organ powołał się na przepis art. 93 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis inaczej jest oznaczony. Artykuł 93 w/w ustawy gruntowej dzieli się bowiem na ustępy a nie na punkty. W związku z powyższym, w treści sentencji decyzji nie wskazano postawy prawnej dla podjętych działań, natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącym integralną część decyzji, organ wyraźnie już stwierdził, że zostało ono wszczęte na wniosek małżonków B. W tych warunkach trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji toczyło się jako postępowanie wywołane żądaniem strony, choć w rzeczywistości, takie żądanie nie zostało zgłoszone. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., winno zatem uchylić wadliwą decyzje organu I instancji i sprawę przekazać Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia a nie – jak zostało to uczynione - rozpoznać w instancji odwoławczej sprawę o zatwierdzenie podziału nieruchomości, wszczętą z urzędu. Powyższa rozbieżność pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji a postępowaniem prowadzonym przez Kolegium, istotnie świadczy o tym, że nie ta sama sprawa była przedmiotem postępowania przed organami obu instancji i nie w tej samej sprawie zostały przez te organy wydane decyzje. Stanowisko to prowadzi w rezultacie do wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Za prawidłowe należy uznać także spostrzeżenia dotyczące wadliwości sporządzonego projektu podziału nieruchomości. Wymogi, jakim projekt ten winien odpowiadać, zostały sformalizowane poprzez określenie ich w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Powyższe oznacza, że projekt podziału nieruchomości jest dokumentem urzędowym i żeby spełniać taką funkcję, projekt ten musi odpowiadać ściśle warunkom przewidzianym dla tego rodzaju projektów. To, że wykonany w niniejszej sprawie szkic, był - zdaniem Kolegium – czytelny i dokładny – pozostaje bez wpływu na ocenę tego dokumentu. Projekt podziału nieruchomości, nie spełniający wymogów urzędowych, w istocie rzeczy, nie jest projektem, w oparciu o który może zostać formalnie przeprowadzony podział nieruchomości. Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dowodu z treści uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wykazu dróg gminnych trzeba na wstępie wyjaśnić, że strona nie żądała przeprowadzenia takiego dowodu, ani nie wskazała, że taki dowód istnieje. Z uwagi zaś na stwierdzone przez Sąd wadliwości obu decyzji, które to nieprawidłowości doprowadziły do uchylenia rozstrzygnięć wydanych przez organy, przeprowadzanie przed sądem administracyjnym jakiegokolwiek dowodu z dokumentu, mijało się z celem, bowiem i tak, wspomniane decyzje musiały być przez Sąd uchylone. Poza tym jednak należy podkreślić, że prowadząc postępowanie administracyjne a następnie wydając decyzję, organ administracji publicznej orzeka – zgodnie z art. 80 k.p.a. - w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Okoliczność, że dana kwestia jest wiadoma organowi z urzędu, nie zwalnia go od obowiązku udokumentowania jej w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.