I OSK 1753/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Anna Lech Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt SA/Sz 2455/03 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokat T. K. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej wysokości 183,00 (sto osiemdziesiąt trzy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt SA/Sz 2455/03 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie m.in. art. 2, 3 i 4 oraz art. 31a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] o przyznaniu pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego w wysokości 20,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności, leków, środków czystości, higieny osobistej oraz obuwia zimowego – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 20 października 2003 r. J. K. złożył wniosek o przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na zakup leków, żywności i środków chemicznych, który został przyznany decyzją z dnia [...] w wysokości 20,00 zł z przeznaczeniem na zakup żywności oraz na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Od tej decyzji odwołał się J. K. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wyższego zasiłku. Odnosząc się do treści odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło że J. K. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo. Zarejestrowany jest w PUP jako poszukujący pracy. Poszukuje pracy dorywczej. Choruje przewlekle, leczy się w Przychodni Rejonowej i Poradni Zdrowia Psychicznego. Wymaga przyjmowania leków oraz stosowania odpowiedniej diety. Zainteresowany ma orzeczoną trwale częściową niezdolność do pracy. Otrzymuje rentę inwalidzką z ZUS w wysokości 431,02 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 152,12 zł. Łączny dochód odwołującego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosi 583,14 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że przyznana pomoc jest niewielka i nie zabezpiecza w pełni potrzeb zainteresowanego, ale jednocześnie wyjaśniło, że bezzwrotny zasiłek specjalny ma charakter uznaniowy, co wynika z treści art. 31a ustawy o pomocy społecznej, a kolegium nie jest władne zmienić wysokości i rodzaju przyznanej pomocy. W związku z tym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. J. K. złożył skargę od powyższej decyzji zarzucając, że jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza art. 7 k.p.a. oraz przepisy ustawy o pomocy społecznej, w myśl których pomoc społeczna ma służyć wyjściu z trudnej sytuacji życiowej, a zadłużenie z tytułu pożyczki oraz potrzeby socjalno-bytowe, spoczywają na nim samym. Zdaniem skarżącego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej świadomie go zadłużał. W związku z tym zaskarżona decyzja łamie konstytucyjne zasady, a mianowicie art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 51 ust. 4, art. 68 ust. 3, art. 69 oraz art. 77 Konstytucji RP. Zbliża się to też do świadomego naruszenia art. 207, 231, 236, 276 i 266 k.k. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia poza tym faktu dokonanej kradzieży na szkodę skarżącego. Oprócz tego organ nie wziął pod uwagę, że skarżącego nakłaniano do podpisywania oświadczeń niezgodnych z prawdą. [...] wskazał również, że nie udzielono mu informacji ile form pomocy można wpisać na jednej decyzji, ile wynosi minimum egzystencji, jaka kwota przypada na jedną formę pomocy, jak interpretować prawo skoro decyzje są uznaniowe i dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odpowiada na te pytania. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy łamie też przepisy o ochronie danych osobowych. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także doprowadzenie w miarę możliwości do usamodzielnienia tych osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny być uwzględnione wówczas, gdy odpowiadają celom, jak i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej). Zgodnie z art. 31a powołanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie niespełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy, przy czym wysokość zasiłku celowego nie może być wyższa niż 100% kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, ustalonej zgodnie z art. 4 ust. 1. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może być przyznany zasiłek celowy" oznacza, że świadczenie to nie ma charakteru obowiązkowego i jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż obowiązkiem organów pomocy społecznej jest wnikliwe wyjaśnienie i rozważenie okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo ustalono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy uzyskiwany przez skarżącego dochód przekraczał ustawowe kryterium dochodowe o kwotę 122,14 zł. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że ustawodawca pozostawił organowi ocenę, czy w konkretnej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie pomocy społecznej. Dokonując tej oceny organ obowiązany jest uwzględnić nie tylko uzasadnione potrzeby osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości udzielenia tej pomocy, tj. wysokość posiadanych środków finansowych oraz potrzeby innych osób i rodzin pomocy tej oczekujących. Jak wskazał Sąd I instancji ocena możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej pozostaje w gestii samego organu przyznającego pomoc i mieści się w granicach tzw. uznania administracyjnego. U podstaw oceny dokonywanej przez organ znajdują się z jednej strony rozmiary posiadanych zasobów finansowych przeznaczonych na tę pomoc, a z drugiej strony rozpoznane potrzeby innych osób i rodzin o taką pomoc zabiegających. Skarżący korzysta ze środków pomocy społecznej, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. W tej sytuacji nie można stwierdzić by instytucja uznania administracyjnego została nieprawidłowo zastosowana. Zasób posiadanych przez organy pomocy społecznej środków jest ograniczony i jest to fakt powszechnie znany. Dlatego nie jest możliwe uwzględnienie wszystkich indywidualnych potrzeb osób uprawnionych. Tak więc, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji rozpatrzyły wniosek skarżącego i uwzględniły jego sytuację życiową. Nie naruszono przepisów prawa zawierających reguły przyznawania pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja nie narusza też przepisów Konstytucji RP. Ustawa zasadnicza gwarantuje osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej pomoc, ale może ona być udzielana tylko w granicach zakreślonych w innych ustawach i w granicach posiadanych przez właściwe organy środków. Za nieuzasadnione Sąd uznał również pozostałe zarzuty zawarte w skardze, ponieważ nie ma żadnych racjonalnych podstaw do przyjęcia, że organy pomocy społecznej działały na szkodę skarżącego. [...] złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zgodnie z którą wyłącznie na skarżącym domagającym się pomocy ciąży obowiązek udowodnienia, że istnieją podstawy do przyznania świadczenia, podczas gdy zgodnie z art. 7, art. 35 § 2 oraz art. 77 i 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego obowiązek taki spoczywa również na organach przed którymi toczy się postępowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez organy administracyjne skargi w wyniku naruszenia przepisów art. 7, art. 35 § 2, art. 77, 80 oraz art.107 k.p.a., a polegające: – na przyjęciu, że organy pomocy społecznej nie mają obowiązku poszukiwania dowodów służących do ustalenia prawdy obiektywnej, a tym samym do niepodejmowania czynności pozwalających na zebranie pełnego materiału dowodowego, co w tym konkretnym przypadku doprowadziło do niewłaściwej oceny istniejącego stanu faktycznego, – na przekroczeniu przez organy pomocy społecznej granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej i sprzecznej z zebranym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd oddalając skargę wydał orzeczenie z naruszeniem przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w sposób, który miał wpływ na wynik postępowania. Zdaniem skarżącego organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a. i przepisy ustawy o pomocy społecznej, w myśl których pomoc społeczna ma służyć wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej obowiązkiem organów pomocy społecznej jest wnikliwe wyjaśnienie sytuacji, w jakiej znajduje się osoba korzystająca z pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej miał też obowiązek udowodnić, jakie posiada środki na udzielenie pomocy, a jego możliwości płatnicze powinny wynikać z ustaleń poczynionych w wydanej decyzji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić czy w granicach posiadanych środków pomoc udzielona skarżącemu była wystarczająca. W aktach brak jest dowodów przedstawiających wielkość tych środków i sposób, w jaki zostały rozdzielone, co uniemożliwiło Sądowi właściwą ocenę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przepis ten określa elementy uzasadnienia orzeczenia. Jednym z nich jest wskazanie podstaw rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji wskazał tę podstawę, tj. art. 151 p.p.s.a., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem nie została uwzględniona skarga. Natomiast z rozważań Sądu wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Sąd bowiem uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie szeregu naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ administracji. Sąd dokonał bowiem wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Bezsporne jest, iż dochód skarżącego przekraczał wysokość kryterium dochodowego przewidzianego w obowiązującej ówcześnie ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Natomiast zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, jest spełnienie kryterium dochodowego. Generalnie więc ze świadczeń z pomocy społecznej mogły korzystać osoby o określonym dochodzie. Natomiast osoby, których dochód przekraczał ustawowe kryterium, korzystać mogły z tych świadczeń jedynie w określonych przypadkach. Na podstawie takiego właśnie wyjątku, zawartego w art. 31a ustawy o pomocy społecznej, został przyznany zasiłek celowy skarżącemu. Oczywiście wysokość tego zasiłku jest bardzo niska i nie zaspokoi wszystkich zgłaszanych przez skarżącego potrzeb. Jednakże jak wynika z akt sprawy w tej samej dacie skarżącemu przyznano również zasiłek celowy uwzględniający inne potrzeby. Powszechnie znane są trudności finansowe ośrodków pomocy społecznej i w tym zakresie nie wymaga to dowodzenia, iż środki te nie zaspokoją wszystkich potrzeb osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej. Nawet tych osób, których dochód nie przekraczał ustawowego kryterium dochodowego. Jeśli więc kolegium uzasadniając decyzję odniosło się do ograniczonych możliwości finansowych ośrodka, to nie można zarzucić, iż organ I instancji wydając decyzję przekroczył granice uznania administracyjnego w ramach, którego przyznano przedmiotowy zasiłek. Wskazać przy tym należy, iż sąd administracyjny nie posiadał kompetencji do kontroli wydatkowania funduszów, jakimi dysponował ośrodek, gdyż takie uprawnienia posiada odpowiedni organ gminy. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 19 oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).