II GSK 96/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Barbara Wasilewska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 675/05 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 675/05 oddalił skargę Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lutego 2005 r., w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, opisując wpierw przebieg postępowania administracyjnego, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem B. T.-S., skierowanym do Ministra Sprawiedliwości, o powołanie jej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W. Decyzją z dnia 15 października 2004 r., wydaną na podstawie art. 10, art. 11 pkt 1 - 3 i art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie /tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 396/, zwanej dalej Prawem o notariacie, Minister Sprawiedliwości powołał na stanowisko notariusza B. T.-S. i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w W. Na skutek złożonego przez Radę Izby Notarialnej w W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 1 lutego 2005 r. utrzymał w mocy uprzednie rozstrzygnięcie z dnia 15 października 2004 r. Rada Izby Notarialnej w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 2 § 1, art. 10 i art. 12 pkt 2 prawa o notariacie. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przez organ prawa procesowego tj. art. 7 i 78 § 2 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że wnioskodawczyni ma nieskazitelny charakter oraz, że wykonywała zawód radcy prawnego przez okres co najmniej 3 lat, a także nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej. Podniosła także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się skarżącej, co do zebranych dowodów. Ponadto pismem z dnia 9 listopada 2005 r. Rada skierowała do Sądu wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu - protokołu z lustracji lokalu na okoliczność braku dysponowania przez B. T.-S. odpowiednim lokalem na kancelarię notarialną. Kolejny wniosek dowodowy strona skarżąca złożyła w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2005 r., w którym wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt osobowych wnioskodawczyni, prowadzonych przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w W. na okoliczność, że nie jest ona osobą nieskazitelnego charakteru. Z kolei uczestnik postępowania B. T.-S. wnioskowała o przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentów - faktur, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, zgłoszenia formy opodatkowania na okoliczność prowadzenia przez nią kancelarii radcy prawnego przez wymagany ustawowo okres 3 lat. Sąd rozpoznający sprawę na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. postanowił oddalić wnioski dowodowe zarówno złożone przez skarżącą jak i uczestnika postępowania. Oddalając skargę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zdaniem Sądu, wnioskująca o powołanie na stanowisko notariusza - B. T.-S. wykonywała zawód radcy prawnego przez wymagany przepisem art. 12 pkt 2 prawa o notariacie okres 3 lat i w związku z tym, musiała spełniać wymagania określone art. 11 pkt 1-3 cyt. ustawy, w tym wymóg nieskazitelnego charakteru. Sąd za bezzasadny uznał zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 10 prawa o notariacie. W myśl tego przepisu notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii Rady właściwej izby notarialnej. Stosownie do treści powołanego przepisu Minister zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w W. o zaopiniowanie ubiegającej się o stanowisko notariusza. Rada odmówiła jednak wydania opinii. W ocenie Sądu, Rada swoim działaniem naruszyła przepisy prawa, w tym przede wszystkim art. 35 Prawa o notariacie, zgodnie z którym do zakresu działania rady należy opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy. Ilekroć wpłynie wniosek osoby zainteresowanej powołaniem na notariusza, tylekroć rada izby notarialnej ma obowiązek wydać opinię w tej sprawie. Podjęcie zaś uchwały odmawiającej wykonania tego obowiązku było sprzeczne z przepisami prawa o notariacie. Tym samym wbrew zarzutom skargi, naruszenia prawa o notariacie w trakcie toczącego się postępowania, dopuściła się Rada Izby Notarialnej w W. a nie Minister Sprawiedliwości. Powyższe potwierdziła Krajowa Rada Notarialna uchylając uchwałę odmawiającą wydania opinii i wydając w sprawie negatywną opinię o kandydatce na stanowisko notariusza. Sąd zauważył również, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem opinia w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii nie jest wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości i podlega jego ocenie jak każdy inny dowód. Rozpatrując wydaną w niniejszej sprawie opinię Minister Sprawiedliwości zasadnie uznał, iż okoliczności będące podstawą wydania negatywnej opinii, a dotyczące faktycznego wykonywania przez wnioskodawczynię zawodu radcy prawnego, zostały w toku postępowania przez ubiegającą się o stanowisko notariusza wyjaśnione. Sąd podzielił również stanowisko organu, iż obowiązek zawieszenia wykonywania zawodu radcy prawnego powstał w dacie prawomocnej decyzji o powołaniu wnioskodawczyni na stanowisko notariusza. Sąd nie podzielił argumentacji Rady odnośnie niespełnienia przez B. T.-S. przesłanki z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie - przymiotu nieskazitelnego charakteru. Rada pominęła pozytywną opinię wnioskodawczyni dokonaną przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w W. Z opinii wynika, iż w trakcie wykonywania przez wnioskodawczynię zawodu radcy prawnego nigdy nie wpłynęła na nią skarga, co do sposobu wykonywania swoich czynności czy też naruszenia zasad etyki radcy prawnego, nie było też wszczęte przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne. Tym samym, w ocenie Sądu, wnioskodawczyni nie można było postawić skutecznie zarzutu niespełnienia przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 powołanej ustawy. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd mając na uwadze treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, oddalił zgłoszone w toku postępowania sądowego wnioski dowodowe zarówno skarżącej jak i wnioskodawczyni. Podkreślił, iż sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych orzekając na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. W sytuacji jednak gdyby zaistniała konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości mógłby przeprowadzić postępowanie dowodowe. W ocenie Sądu, sprawa została wyjaśniona w sposób wyczerpujący na etapie postępowania administracyjnego, jednocześnie Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w toku prowadzonego postępowania dowodowego przed organem administracji, dlatego też oddalił składane zarówno przez skarżącą Radę jak i uczestnika postępowania wnioski dowodowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Notarialnej w W. złożyła skargę kasacyjną, w której domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez oddalenie jej wniosków dowodowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w postępowaniu przed Sądem I instancji złożyła dwa wnioski dowodowe: o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu - protokołu z lustracji lokalu na okoliczność braku dysponowania przez B. T.-S. odpowiednim lokalem na kancelarię notarialną oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonych akt osobowych wnioskodawczyni prowadzonych przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w W. potwierdzających, że nie płaciła w terminie składek na samorząd radców prawnych, przez co nie jest ona osobą nieskazitelnego charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. T.-S. wniosła o jej oddalenie podzielając argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku a odnoszącą się do kwestii wniosków dowodowych przedłożonych przez Radę Izby Notarialnej w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym, regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 p.p.s.a., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia przywołanymi w skardze kasacyjnej. To wskazane w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwość prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Ponieważ skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji li tylko naruszenie art.106 § 3 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był skontrolować zaskarżone orzeczenie jedynie w aspekcie ewentualnego naruszenia wskazanego przepisu. Rozważania nad stosowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a. należy poprzedzić wyjaśnieniem, iż sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Ta zasada wynika z postanowień art. 133 § 1 p.p.s.a ab initio, zgodnie z którym "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy". W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Dla dalszych rozważań istotne są jeszcze i inne konsekwencje, wynikające zarówno z treści przytoczonego fragmentu art. 133 § 1 p.p.s.a, jak i z zakresu i konstrukcji kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie to, że ocena o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem jest dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Reguła ta sprawia, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu została uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu dowód z dokumentu może być przeprowadzony przez sąd jedynie wówczas, gdy zaistnieje konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stosownie do wcześniejszych uwag, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany /bądź dopuszczony z urzędu/ dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Natomiast komentowany przepis nie służy ani zwalczaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, a kwestionowanych przez stronę, ani też dokonywaniu przez sąd ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawnioskowanych przez stronę skarżącą nie spowodowałoby przedłużenia postępowania. Dokumenty te były bowiem w dyspozycji Sądu. Problem sprowadza się jednak nie do tego, czy przeprowadzenie dowodu spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, lecz do odpowiedzi na pytanie, czy te dowody pozostawały, po pierwsze w związku z oceną legalności kontrolowanej decyzji, a po wtóre czy służyły wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie. Pierwszy z wniosków dowodowych odnosił się do przeprowadzenia dowodu z protokołu lustracji lokalu, będącego siedzibą kancelarii notarialnej uczestniczki postępowania. Protokół ten został sporządzony w dniu 16 września 2005 r. w związku ze zmianą siedziby kancelarii. Tymczasem Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lutego 2005 r., a tym samym wszelkie zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu tej decyzji nie mogły pozostawać w związku z jej oceną. Zauważyć przy tym też należy, iż kontrola /lustracja/ dotyczyła nie tego lokalu, który był oceniany w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Oddalając omawiany wniosek dowodowy Sąd I instancji nie naruszył wskazanego w skardze kasacyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż wskazany dowód nie pozostawał w związku z oceną legalności kontrolowanej przez Sąd decyzji. Drugi wniosek dowodowy strony skarżącej dotyczył przeprowadzenia dowodu z akt osobowych uczestniczki postępowania, zawierających dokumenty potwierdzające, iż nie opłacała ona w terminie składek na samorząd radców prawnych "na okoliczność, że nie jest nieskazitelnego charakteru i przez to nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza". Uzasadniając postulat przeprowadzenia dowodu z akt osobowych strona skarżąca błędnie interpretuje przepis art.11 pkt 2 prawa o notariacie w obecnym jego brzmieniu. W przepisie tym zawarte są dwa pojęcia nieostre, pojęcie nieskazitelnego charakteru i pojęcie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Nie są to pojęcie tożsame, stąd też nie mogą być traktowane zamiennie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, a rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji prawo o notariacie nie zawierało przepisu odnoszącego się do wymogu dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W ówczesnym brzmieniu art. 11 pkt 2 tej ustawy stanowił, że notariuszem może być powołany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru. Jak już wcześniej wskazano, to kryterium ocenne odnosi się wyłącznie do sfery etyczno - moralnej, a nie profesjonalnej. Dlatego też Sąd I instancji słusznie uznał, że w tym aspekcie Minister Sprawiedliwości dokonał oceny kandydatki na notariusza, dysponując wszak pozytywną opinią korporacji radcowskiej. W tym też zakresie nie istniały żadne istotne wątpliwości, których wyjaśnieniu służyłby zawnioskowany dowód z akt osobowych. Godzi się również zauważyć, że bezsporny fakt nieopłacenia w terminie składek na samorząd radcowski, bez poznania przyczyn zwłoki, nie mógł być elementem wartościującym konkretną osobę w sferze etyczno - moralnej. Zgłoszony dowód zmierzał do zwalczenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Ministra Sprawiedliwości, a odnoszących się do spełnienia wymogu nieskazitelnego charakteru, a nie do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Dlatego też zasadnie i ten wniosek dowodowy został przez Sąd I instancji oddalony. Oparcie skargi kasacyjnej na nieusprawiedliwionym zarzucie naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.