III SA/Łd 333/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. przyznaje adwokatowi B. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A lok. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu M.B. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi B. M. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art.7 ust.6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71 poz.734 z późn. zm.) odmówił M. B. przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż miesięczne wydatki mieszkaniowe w rodzinie M. B. wynoszą 203,93 zł zaś średni miesięczny dochód na jedną osobę wynosi 373,75 zł. Ograniczenie wydatków mieszkaniowych wynosi 183,54 zł(203,93żl x 90%). Dodatek mieszkaniowy dla czteroosobowej rodziny stanowi różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie (ograniczonymi do 90%) a 12% łącznego dochodu rodziny. W przypadku M.B. różnica ta wynosi 4,14zł(183,54zł - 0,12 x 1495zł). 2% najniższej emerytury wynosi 11,25zł(562,58zł x 2%). Kwota dodatku mieszkaniowego jest niższa od 2% najniższej emerytury a więc dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożył M. B. podnosząc, iż do wyliczenia dodatku mieszkaniowego nie zostały uwzględnione wydatki na fundusz termomodernizacyjny - 63,63zł i domofon - 1,50zł. Nadto w sposób sprzeczny z prawem ograniczono wydatki mieszkaniowe do 90%. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa, art.2, art.3 ust.1,2 i 3, art.4, art.6 i art.7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 poz. 734 z późn. zm.), § 2 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156 poz.1817 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż zgodnie z treścią art.6 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust.3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie 2-4 osobowym. W myśl art.6 ust.3 wymienionej ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym. Takimi wydatkami są czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Wydatkami takimi nie są wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie, opłat za gaz przewodowy i energię elektryczną dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. W myśl § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 158 poz.1817 z późn. zm.) do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust.1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Wynosi on 4,14 zł a więc jest niższy od 2% najniższej emerytury. W takim przypadku dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Odnośnie wpłaty na fundusz termomodernizacyjny to Spółdzielnia Mieszkaniowa A nie wykazuje jej w składnikach czynszu gdyż powiększa wkład mieszkaniowy M.B. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. B. podnosząc, iż do wyliczenia dodatku mieszkaniowego winny zostać uwzględnione wydatki na domofon - 1,50 zł i fundusz termomodernizacyjny - 63,63 zł, koszty ubezpieczenia, podatku od nieruchomości, wieczyste użytkowania gruntów i 100% kosztów mieszkaniowych. Organy administracji pomijając te wydatki naruszyły Konstytucję RP i Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Stanowi to także obrazę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2005r. w sprawie III S.A./Łd 721/04. Również § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych stanowi naruszenie przepisów Konstytucji RP. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga M.B. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W myśl zaś art.145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja podlega zaś uchyleniu między innymi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydania decyzji organów administracji obu instancji był między innymi przepis art.9 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych(Dz.U. nr 71 poz.734 z późn. zm.) oraz przepis § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156 poz.1817 z późn. zm). Zgodnie z treścią art.9 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. W myśl zaś § 2 ust.2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust.1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Zgodność przepisu art.9 ust.1 pkt.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. z Konstytucją oraz zgodność przepisu § 2 ust.2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001r. z art.6 ust.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. była rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006r. w sprawie P 4/05 Trybunał uznał, iż art.9 ust.1 pkt.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. jest niezgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji zaś przepis § 2 ust.2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001r. jest niezgodny z art.6 ust.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. Sentencja wyroku została ogłoszona w dniu 18 maja 2006r. w Dzienniku Ustaw nr 84 poz.587. Następstwem tego wyroku jest utrata mocy obowiązującej z dniem 18 maja 2001r. przepisu art.9 ust.1 pkt.1 wymienionej ustawy oraz przepisu § 2 ust.2 cytowanego rozporządzenia. W myśl art.190 ust.4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W dacie rozpatrywania sprawy przez sąd art.9 ust.1 pkt.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. oraz przepis § 2 ust.2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001r. już nie obowiązywały. Oznacza to, iż organy administracji publicznej obu instancji wydały swoje decyzje w oparciu o przepis niezgodny z Konstytucją oraz przepis niezgodny z ustawą. Zastosowano więc nieprawidłową podstawę prawną w obu decyzjach. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art.9 ust.1 pkt.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. z Konstytucją oraz niezgodności § 2 ust.2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001r. z art.6 ust.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art.145a § 1 kpa. Uzasadnia to uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zgodnie z treścią art.145 § 1 ust.1 pkt.1b.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Pogląd, iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawą jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego i uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że orzeczenie Trybunału zostało wydane już po wydaniu zaskarżonej decyzji, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2003r. w sprawie V SSA 2058/03(Lex nr 149681), z 24 kwietnia 2002r. w sprawie II SA/Gd 375/00(Lex nr 76114), z 2 września 1999r. w sprawie IV SA 1360/97(Lex nr 47852) i z 11 sierpnia 1999r. w sprawie II SA 1294/99(Lex nr 46246). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego, iż przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego winno się uwzględniać wpłaty na fundusz termomodernizacyjny. Zgodnie z treścią art.6 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych(Dz.U. nr 71 poz.734 z późn. zm.) wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W myśl zaś art.6 ust.4 wymienionej ustawy wydatkami, o których mowa w ust.3 są: 1.) czynsz 2.) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej 3.) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną 4.) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego 5.) inne niż wymienione w pkt.1 – 4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego 6.) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych 7.) wydatek stanowiący podstawę odliczania ryczałtu na zakup opału. Jak wynika z uchwały nr [...] Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. z dnia [...] oraz pisma Spółdzielni Mieszkaniowej A fundusz termomodernizacyjny służy między innymi ociepleniu budynków i modernizacji węzłów cieplnych poprzez inwestycje. Inwestycje te zwiększają wartość finansową budynków zaś wpłaty na fundusz termomodernizacyjny są uzupełnieniem wkładu mieszkaniowego lub budowlanego. Skarżącemu przysługuje własnościowe prawo do lokalu a więc zobowiązany był on uiścić wkład budowlany. Należy zaznaczyć, iż członkowie spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w kosztach budowy, eksploatacji i utrzymania nieruchomości spółdzielczych. Uczestnictwo w kosztach budowy jest realizowane przez wniesienie wkładu budowlanego. Wkład ten pokrywa zatem wydatki na budowę, które poniesione zostały na wybudowanie lokalu oraz jego wyposażenie a także wydatki poniesione w późniejszym okresie, związane z zapewnieniem właściwego standardu i funkcjonowania mieszkania. Wkład budowlany musi pokrywać całość kosztów budowy lokalu zaś członkowie spółdzielni, nawet po otrzymaniu lokalu, zobowiązani są do jego uzupełnienia aby pokryć w całości koszt budowy. W rozpoznawanej sprawie wpłaty na fundusz termomodernizacyjny przeznaczone są na inwestycje związane z realizacją procesu termomodernizacyjnego. Są one uzupełnieniem wkładu budowlanego co wynika z treści § 16 k.) statutu Spółdzielni Mieszkaniowej A. Skoro zatem wpłaty na fundusz termoderniozacyjny są uzupełnieniem wkładu budowlanego to oznacza, iż obejmują one koszt budowy lokalu. W sytuacji więc kiedy wpłaty na ten fundusz uzupełniają wkład budowlany to nie można ich uznać za opłatę związaną z eksploatacją nieruchomości w rozumieniu art.6 ust.4 pkt.2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. Opłatami związanymi z eksploatacją są bowiem opłaty związane z użytkowaniem lokalu a nie wydatki na budowę lokalu uzupełniające wkład budowlany. Dodać również należy, iż zwiększenie wkładu budowlanego ma także wpływ na zwiększenie wartości spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, które jest prawem zbywalnym i przechodzi na spadkobierców. Zbycie tego prawa obejmuje także wkład budowlany zaś w razie wygaśnięcia tego prawa spółdzielnia jest obowiązana zwrócić osobie uprawnionej wartość rynkową tego prawa. Wielkość wkładu budowlanego ma więc istotny wpływ na wartość rynkową własnościowego prawa do lokalu. Organy administracji obu instancji słusznie uznały, iż skoro wpłaty na fundusz termomodernizacyjny zwiększają wkład budowlany to nie można ich uznać za opłatę związaną z eksploatacją nieruchomości uwzględnianą przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do zarzutu skarżącego, iż przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego winna zostać uwzględniona opłata za domofon. M. B. zgłosił ten zarzut w odwołaniu od decyzji organu I instancji lecz organ odwoławczy nie ustosunkował się do niego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań dotyczących tej kwestii. W uzasadnieniu tym podniesiono jedynie, iż organ I instancji prawidłowo wyliczył kwotę dodatku lecz nie wyjaśniono dlaczego opłata za domofon nie powinna być uwzględniona przy tym wyliczeniu. Organ odwoławczy zatem w sposób wyczerpujący nie zebrał ani nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz nie dokonał jego pełnej oceny. Stanowi to naruszenie art.77 § 1 i 80 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż nie zostały uwzględnione wydatki na ubezpieczenie, podatek od nieruchomości i opłatę za użytkowanie wieczyste to nie były one podnoszone w postępowaniu administracyjnym. M. B. zgłosił je dopiero w skardze. Skoro zarzuty te nie były wcześniej podnoszone to sąd nie może badać ich zasadności. Obowiązkiem sądu jest bowiem ocena prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji a w decyzji tej nie zajmowano się tymi kwestiami. Reasumując sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją i ustawą co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art.145a § 1 kpa. Nadto organ odwoławczy naruszył przepisy art.77 § 1 i 80 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt.1b.) i c.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 31 marca 2005r. Na podstawie art.250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w związku z § 19 ust.1 pkt.1c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackich oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu(Dz.U. nr 163 poz.1348 z późn. zm.) sąd przyznał adwokatowi B. M. kwotę 292,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie radcy prawnego oraz 52,80 zł – podatek od towarów i usług. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego opierając się na stanie prawnym obowiązującym po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. Należy również odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, iż do wyliczenie dodatku mieszkaniowego nie uwzględniono wydatków za domofon, ubezpieczenie, podatek od nieruchomości i opłatę za użytkowanie wieczyste.