IV SA/Wa 2270/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.),, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2006 r. sprawy ze skarg - Nadleśnictwa G. i Nadleśnictwa L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości oddala skargi Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. ([...]) w części dotyczącej przejęcia nieruchomości położonej na terenie wsi Z. stanowiącej własność S. P. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. w/w orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r. przejęło na własność Państwa nieruchomości ziemskie położone we wsi Z. w tym m.in. od S. P. Podstawą prawną tego orzeczenia był dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Z jego treści wynikało, iż przejęto na rzecz Skarbu Państwa grunty i budynki w gromadzie Z. po osobach nieobecnych i nie władających swymi gruntami i budynkami. Orzeczenie wymieniało nazwiska osób i budynki do nich należące, a także zawierało stwierdzenie, iż przejmuje się grunty leżące na terenie gromady Z. o łącznej powierzchni 1358,60 ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium powiatowej Rady Narodowej w G. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości położonej na terenie wsi Z. stanowiącej własność S. P. wystąpili jego spadkobiercy tj. H. J., oraz P. P. Ich wniosek rozpatrywany był kilkakrotnie przez uprawnione organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ostatnim z wyroków wydanych przez NSA tj. w wyroku z dnia 10 października 2003 r. wskazano, że w kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1954 r. nie oznaczono szczegółowo przedmiotu przejęcia na własność Państwa i że takie orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności jako wydane z naruszeniem zarówno postanowień dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jak i przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. Jednocześnie NSA podniósł, iż organy administracji stwierdziły nieważność orzeczenia Prezydium w części co było niedopuszczalne. Podkreślił również, iż kpa nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części, ale musi to być część decyzji dająca się wyodrębnić z rozstrzygnięcia zawartego w ocenianej decyzji. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organ I – ej instancji wziął pod uwagę powyższe uwagi NSA i wydając decyzję nie wypowiedział się już, co do której części przejętej od S. P. nieruchomości ziemskiej orzeczenie Prezydium wywarło nieodwracalne skutki prawne. Stwierdził natomiast nieważność tegoż orzeczenia jednakże w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiącej własność tej osoby (S. P.), pomimo, iż jej część została po przejęciu trwale rozdysponowana na rzecz osób trzecich. Organ II – ej instancji nie podzielił jednocześnie sugestii podmiotów kwestionujących decyzję Wojewody jakoby powinien on odnieść się do całości orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r., nie zaś jedynie co do jego części. Nie zgodził się również z tezą jakoby co do części nieruchomości ziemskiej przejętej od S. P. orzeczenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne, albowiem niektóre działki zostały zbyte na rzecz osób trzecich. W ocenie Ministra nie istniała więc potrzeba stwierdzenia, że orzeczenie Prezydium w części dotyczącej tych właśnie nieruchomości wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono wreszcie, że organ administracji publicznej związany jest wnioskiem złożonym przez stronę i nie może wniosku tego w żadnym wypadku rozszerzać. Oznacza to iż, w przedmiotowej sprawie organ nie mógł badać legalności całego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. mocą, którego Skarb Państwa przejął nieruchomości ziemskie w Z. Mógł natomiast badać jedynie jego część i to tylko tą którą zakwestionowali spadkobiercy S. P. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została zaskarżona w całości przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. oraz Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. W pierwszej ze skarg zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania tj.: • art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pomimo powstania po wydaniu orzeczenia PPRN w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. nieodwracalnych skutków prawnych, • art. 7 i 77 kpa polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, • art. 80 kpa polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych w oparciu o wadliwie zebrany materiał dowodowy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu tej skargi podkreślono w szczególności, że nieważność zaskarżonej decyzji nie powinna zostać stwierdzona, albowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki. Przesądza o tym fakt zbycia części nieruchomości objętej orzeczeniem na rzecz osób trzecich. Zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych wyraźnie bowiem eliminuje możliwość takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 2 kpa oraz art. 158 § 2 kpa). Poza tym nie można uznać za wystarczające te czynności postępowania dowodowego, które zmierzały do ustalenia czy S. P. otrzymał nieruchomość zamienną. Jak bowiem ustalono wyjechał po II wojnie na zachodnie tereny Polski, co w większości wypadków było równoznaczne z uzyskaniem nieruchomości zamiennej. Ta okoliczność ma zdaniem skarżącego bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzyskanie nieruchomości zamiennej oznaczałoby bowiem iż brak oznaczenia w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1954 r. przejmowanego na własność Skarbu Państwa gruntu nie stanowiło przeszkody w otrzymaniu przez S. P. ziemskiego ekwiwalentu. Gdyby istotnie tak było nie można byłoby stwierdzić nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. W drugiej ze skarg zarzucono organom naruszenie: • art. 19 pkt 1 kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), • art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22 poz. 268 z późn. zm.), • art. 138 § 1 pkt 2 kpa, • art. 65 § 1 kpa, Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W uzasadnieniu tej skargi podkreślono w szczególności, że Wojewoda nie jest aktualnie organem właściwym do wydawania takich decyzji jak decyzja wydana w I – ej instancji. Obecnie wnioski osób zainteresowanych unieważnieniem decyzji byłych prezydiów powiatowych rad narodowych kierowane są do samorządowych kolegiów odwoławczych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Obie skargi są niezasadne i jako takie zostały oddalone. Jeśli chodzi o skargę Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. to jej ocena wymaga poprzedzenia kilkoma uwagami natury porządkującej. Autor skargi zarzuca organom naruszenie czterech przepisów, a mianowicie art. 19 pkt 1 kpa, art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22 poz. 268 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz art. 65 § 1 kpa. Jeśli chodzi o pierwszy z powołanych wyżej przepisów to wbrew temu co sugeruje skarżący nie zawiera on punktu 1, a jego treść brzmi: "organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej". Powołanie przez skarżącego przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej jako tej która ów przepis znowelizowała zdaje się jednak przesądzać o tym, iż skarżącemu chodziło w istocie o przepis art. 19 pkt 1 tej ostatniej ustawy (Dz. Nr 162 z 1998 r. poz. 1126). Stanowi on, że w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) wprowadza się zmiany m.in. w jej art. 16, który otrzymuje brzmienie: sąd orzeka w sprawach skarg na... 1. uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, 2. uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 3. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego treść przywołanego wyżej przepisu przesądza o tym, że Wojewoda nie był organem właściwym do wydania decyzji w I – ej instancji, co oznacza, iż (stosownie do wymogu jaki stawia przepis art. 65 § 1 kpa) powinien on przekazać sprawę do organu właściwego. Zdaniem Sądu przedstawiona argumentacja nie jest trafna albowiem w przedmiotowej sprawie NSA wypowiedział się już dwukrotnie i w uzasadnieniach swoich wyroków nie podniósł kwestii dotyczących braku właściwości Wojewody. Znamienne jest zwłaszcza to, że w orzeczeniu chronologicznie późniejszym (z dnia 10 października 2003 r. – IV SA 4194/01), a więc wydanym już po nowelizacji art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 z 1995 r. poz. 368) dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162 z 1998 r. poz. 1126) tenże Sąd nie podniósł tego, że w przedmiotowej sprawie decyzję w I – ej instancji wydał organ niewłaściwy. Gdyby rzeczywiście tak było to obowiązkiem Sądu byłoby wskazanie tej okoliczności, oraz wyjaśnienie dlaczego inny organ i na jakiej podstawie winien w sprawie orzec. Sądy badają bowiem legalność zaskarżonych decyzji i z urzędu niezależnie od treści skargi oceniają to czy decyzje nie naruszają przepisów obowiązującego prawa z tym również przepisów traktujących o właściwości organów (art. 19, 20 i 21 kpa). W tym miejscu godzi się przypomnieć treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż zarówno organy administracji jak i WSA nie mogły forsować odmiennych poglądów i koncepcji rozstrzygnięcia sprawy, tzn. takich które odbiegałyby od treści wytycznych zawartych w wyrokach NSA. Związanie wyrokami NSA prowadziło więc nie tylko do uznania właściwości Wojewody jako organu, który winien orzekać w I – ej instancji, ale i do przyjęcia tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. dotknięte jest wadą nieważności, albowiem wydane zostało z naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Te przepisy to w szczególności art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]), oraz art. 75 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36/28, poz. 341). Zdaniem NSA wyrażonym w innych analogicznych sprawach przywołanych przez organ w myśl art. 75 cytowanego wyżej rozporządzenia każda decyzja winna zawierać osnowę rozstrzygnięcia. Osnowa decyzji wydana na podstawie w/w dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. powinna: 1. określać nieruchomość ziemską do której tytuł prawny miał dany podmiot który nie sprawował nad nią władztwa, 2. wskazywać dane tej nieruchomości obejmujące obszar, numery ewidencyjne działek, granice, a gdy dane te były zatarte opis granic zespołu gruntów składających się na tą nieruchomość, lub wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach które bezpośrednio otaczały ten zespół gruntów. Brak określenia w osnowie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. przedmiotu przejęcia ocenić więc należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 wyżej cytowanego Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. Ów brak prowadził bowiem do niewykonalności tejże decyzji, co oznacza że nie mogła być ona tytułem wykonawczym skierowanym na odebranie nieruchomości. Powyżej przytoczone rozważania prowadziły do jedynie możliwego wniosku, a mianowicie do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. Treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 10 października 2003 r. nie nastręczała bowiem żadnych trudności interpretacyjnych i pociągała za sobą konieczność wydania decyzji takiej treści jak decyzja organu I – ej instancji. Wobec powyższego za chybione uznać należy także i te argumenty, które przytacza druga ze skarg, a mianowicie skarga Lasów Państwowych Nadleśnictwa G. Teza stawiana przez tego skarżącego jakoby zebrany materiał dowodowy był niekompletny, a dokonane ustalenia wadliwe jest bezzasadna. Sprawa była bowiem rozpoznawana przez organy trzykrotnie. W toku jej trwania istniała możliwość składania wniosków dowodowych także z inicjatywy stron. Z akt sprawy nie wynika aby jakiekolwiek dowody wnioskowane przez strony, a mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia nie były przeprowadzone. W tym kontekście postulowanie dopiero na etapie wniesienia skargi do Sądu konieczności ustalania czy S. P. otrzymał nieruchomość zamienną po wyjeździe na zachód musi być uznane za zmierzające jedynie do przewlekłości postępowania, wszak skarżący okoliczności tej nawet nie uprawdopodobnił stawiając jedynie gołosłowną hipotezę niczym nie popartą. W sprawie będącej przedmiotem osądu istotne jest to, że zarówno organ administracji jak i Sąd miały za zadanie ocenę orzeczenia PPRN w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. w kontekście treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz § 2 tegoż art. Oznacza to, iż w istocie postępowanie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w rozumieniu koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie po raz pierwszy. W postępowaniu nieważnościowym chodzi bowiem o ocenę rozstrzygnięcia już wydanego, jednakże w aspekcie istnienia bądź braku przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Jest również rzeczą oczywistą, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. a to dlatego, że NSA w wyrokach z dnia 23 października 1998 r. oraz z dnia 10 października 2003 r. skutków takich nie zauważa, mało tego nie widzi nawet potrzeby rozważenia ewentualnego ich istnienia w przedmiotowej sprawie. Na koniec wypada zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części (tak jak w przedmiotowej sprawie) jest możliwe i prawnie dopuszczalne. Kpa nie wyklucza takiej możliwości o ile część decyzji która została unieważniona da się wyodrębnić z rozstrzygnięcia zawartego w całej decyzji. W niniejszej sprawie ową częścią jest ta część, która dotyczy nieruchomości stanowiących własność S. P. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest przepis art. 151 ppsa.