II SA/Lu 475/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] (nr [...]); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Zarządu Województwa kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r. ([...]) Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 i ust. 4, art. 97 ust. 4 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 2 ust. 1, § 10 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. nr 268, poz. 2663) zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w Z. przy ul. H. (działka nr [...] o pow. 2,3488 ha) stanowiącej własność Województwa , pozostającą w użytkowaniu Samodzielnego Publicznego szpitala Wojewódzkiego im.[..] (KW [...]) na działki: nr [...] (pow. 0,1826 ha), [...] (pow. 0,2089 ha), [...] (pow. 0,0786 ha) i [...] (pow. 1,8787 ha), przy czym (pkt 3 decyzji) podziału nieruchomości dokonał pod warunkiem, iż przy zbywaniu wydzielonej w wyniku podziału działki nr [...], ustanowiona zostanie służebność drogowa po działkach nr [...] i [...] dla zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej. Powyższa decyzja poprzedzona była decyzjami organów pierwszej instancji, organów odwoławczych oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Najpierw bowiem decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. ([...]) zatwierdzono projekt podziału powyższej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Zarząd Województwa Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]marca 2002 r. ([...]) utrzymało powyższą decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 r. (II SA/Lu 597/02) uchylił obie decyzje, wskazując, iż dokonano zatwierdzenia projektu podziału, pomimo że nie wszystkie działki posiadają dostęp do drogi publicznej, który jest wymagany także wówczas, gdy podział następuje niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Postępowanie w sprawie podziału zostało zatem przeprowadzone ponownie. W jego wyniku, najpierw decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. projekt został zatwierdzony, a następnie, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]października 2004 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, iż powstała w wyniku podziału działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, a nowo powstała działka [...] nie ma związku z pozostałymi nieruchomościami będącymi w dyspozycji Szpitala. Organ rozpatrując sprawę po raz kolejny ponownie zatwierdził projekt podziału (decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2005 r., [...]), zawierając w swej treści propozycję ustanowienia służebności gruntowej do powstałej działki nr [...] po urządzonym już ciągu jezdnym oraz wskazując także, iż działka [...] nie traci w wyniku podziału związku z nieruchomością użytkowaną przez Szpital, ponieważ z nią graniczy. Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]lipca 2005 r. ([...]), przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2006 r. ([...]), powołana na wstępie niniejszego uzasadnienia, została wydana właśnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na tym etapie postępowań administracyjnych. Organ wskazał w jej uzasadnieniu, iż podział niniejszy, dokonywany w związku z projektowaniem zwrotu na rzecz byłego właściciela powstających w wyniku podziału działek [...]i [...] nie jest warunkowany przez przepisy powierzchnią czy możliwością zagospodarowania działki nie objętej zwrotem. Wskazuje także, iż podział nie spowoduje utraty związku działek [...] i [...] z działkami użytkowanymi przez Szpital, ponieważ te pierwsze z nimi bezpośrednio graniczą. Organ podkreśla także, że przedmiotem zwrotu będzie również działka [...], która stanowi łącznie jedną nieruchomość z działkami [...] i [...], posiadającą dostęp do drogi publicznej (ul. K.). Nie jest natomiast możliwe w ocenie organu branie pod uwagę sugestii zamiany działki [...] na działkę [...], bowiem może to być aktualne z chwilą gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]marca 2006 r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu poddało interpretacji przepisy art. 95 oraz art. 93 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jej wyniku Kolegium uznało, iż za dostęp do drogi publicznej należy traktować także wydzielenie z nieruchomości działki pod drogę wewnętrzną z ustanowieniem na niej służebności gruntowej. Na gruncie art. 99 powołanej ustawy możliwe jest, w przypadku braku możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej, zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału. Organ wskazał także na fakt, że działki [...], [...] i [...] stanowić będą w istocie jedną nieruchomość, posiadającą dostęp do drogi publicznej. Warunek ustanowienia służebności drogowej po działkach [...] i [...] należy zatem w ocenie Kolegium uznać za trafny. Organ potrzymał także argument o braku utraty związku pomiędzy działkami [...] i [...] z działką [...] będącą w użytkowaniu Szpitala, bowiem graniczą one bezpośrednio a samo istniejące ogrodzenie nie może decydować o tej utracie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Zarząd Województwa, działając w imieniu Województwa . Strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 83 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca wskazuje w szczególności na fakt, że nie została zrealizowana wynikająca z wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 18 listopada 2003 r. (II SA/Lu 597/02), konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W szczególności ustanowienie służebności w drodze aktu notarialnego przez drogę wewnętrzną szpitala powoduje poważne zagrożenie z powodu korzystania z tej drogi przez karetki pogotowia. W ocenie skarżącej należy najpierw zbadać możliwość wydzielenia wewnętrznej drogi dojazdowej do drogi publicznej, co zdaniem strony skarżącej jest możliwe, bowiem droga utworzona z części działki [...] mogłaby stanowić drogę dojazdową do działek [...] i [...]. Ponadto działki [...] i [...] stanowią odrębne nieruchomości, mogą być przedmiotem obrotu i nie można przyjąć, iż będą one zawsze stanowić jedną nieruchomość, w konsekwencji czego działka [...] może nie mieć dostępu do drogi. Strona skarżąca kwestionuje także istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy działkami [...] i [...] a działką [...]. Ta ostatnia bowiem nie tylko jest odgrodzona od pozostałych, ale także pozostaje już zagospodarowana, co zresztą zostało stwierdzone w poprzedniej decyzji SKO (z dnia [...] kwietnia 2005 r.), uchylającej wcześniejszą decyzję pierwszoinstancyjną. W konsekwencji zatwierdzenie podziału spowodowałoby utratę związku działki 76/50 z pozostałymi nieruchomościami. Nie zostało zatem uwzględnione wskazanie znajdujące się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie (II SA/Lu 597/02), istotą którego było stwierdzenie, iż powstała w wyniku podziału, nie podlegająca zwrotowi działka nie może być pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Kolegium w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, wskazując argumenty pojawiające się wcześniej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył jej argumenty, w wyniku czego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sprawa wywołana rozpatrywaną skargą była przedmiotem kilku toków decyzyjnych, z których jeden zakończył się wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Jest on w dalszym ciągu aktualny przy rozpatrywaniu niniejszej skargi, w związku z czym stanowić on powinien podstawę oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2003 r. (II SA/Lu 597/02), uchylający decyzję organu odwoławczego z dnia [...]marca 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, sformułował jednoznacznie, powołując się m. in. na wyrok SN z dnia 7 marca 2002 r. (III RN 50/01, OSNCP 2002/20/476), wymóg uwzględnienia dostępu do drogi publicznej dla działek powstających w wyniku przedmiotowego projektu podziału nieruchomości. Sąd wskazał bowiem: "Oznacza to, że przedmiotowa działka nr [...] – będąca własnością Województwa – powstała w wyniku podziału, nie podlegająca zwrotowi nie może być pozbawiona dostępu do drogi publicznej biorąc pod uwagę, iż ewentualnemu zwrotowi podlegałaby działka nr [...] i [...], a działka nr [...] utraciłaby w tej sytuacji związek z pozostałymi nieruchomościami szpitala". Zarzuty skargi koncentrują się z jednej strony na niewykonaniu powyższego wyroku, natomiast z drugiej, co stanowi efekt przekonania o niewykonaniu tego wyroku, na wskazaniu niezgodności decyzji zatwierdzającej projekt podziału z prawem poprzez niezbadanie możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej, ograniczenie się do skorzystania z możliwości warunkowego podziału na gruncie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także, na nieuwzględnieniu faktu odrębności poszczególnych działek, które albo nie posiadają zdaniem strony skarżącej związku funkcjonalnego (dotyczy to działek [...], [...] i [...]) albo, stanowiąc formalnie odrębne nieruchomości, mogące w przyszłości stać się przedmiotem obrotu, spowodują dodatkowo brak dostępu do drogi publicznej wydzielonych działek (działki [...] i [...]). Art. 93 ust. 3 ustawy wprowadza regułę ogólną, wskazującą, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Oznacza ona, że w pierwszej kolejności powinno mieć miejsce takie skonstruowanie podziału, aby każda z powstających w jego wyniku nieruchomości posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ustawodawca zdawał sobie sprawę z faktu, że nie zawsze jest to możliwe. Stąd zdanie drugie ust. 3 umożliwia rozwiązanie, polegające na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla odpowiednich działek gruntu lub wydzielenie innych służebności drogowych. To ostatnie rozwiązanie uwarunkowane jest stwierdzeniem braku możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Ustanowienie służebności o których mowa w przepisie powyższym rzutuje na sposób dokonania podziału, określony w art. 99 ustawy. W myśl tego przepisu podziału dokonuje się w takiej sytuacji pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Treść regulacji zawartej w art. 99 powoływanej ustawy wskazuje na warunek, nie określając jego charakteru, a ponadto wiąże podział głównie z realizowanymi później stosunkami cywilnoprawnymi, w ramach których następować będzie zbycie nieruchomości. Nie jest to jednak przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego. Nie wywołało także kontrowersji na gruncie sprawy wywołanej rozpatrywaną skargą. Ustanowienie w przepisie art. 99 warunku podziału nieruchomości rodzi jednak, istotne dla rozstrzygnięcia kwestii zasadności skargi, pytanie o miejsce owego podziału warunkowego w ramach określenia sposobu dostępu nieruchomości powstającej w wyniku podziału do drogi publicznej. W szczególności pytanie to dotyczy określenia, czy zawarte w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej oraz w postaci ustanowienie innych służebności drogowych powinno być rozważane kolejno czy alternatywnie. W ocenie sądu, brzmienie art. 93 ust. 3 ustawy wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zdanie pierwsze), następnie, na co wskazuje zdanie drugie (po średniku), wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych. Takie stanowisko dominuje w doktrynie (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmal, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s.337-338). Autorzy innego komentarza (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 2002) wyraźnie na tę kolejność wskazują, pisząc, iż "W razie, gdy podział zakłada powstanie działek położonych poza dostępem do drogi publicznej, przede wszystkim należy badać możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeżeli takiej możliwości nie ma, stosuje się art. 99 komentowanej ustawy, przewidujący w takim wypadku zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału" (s. 270). Powyższy pogląd oraz przedstawiona wcześniej analiza stanowiąca składnik oceny prawnej sądu administracyjnego wskazuje na istotny brak w zakresie rozpatrzenia przez organy administracyjne wszystkich możliwości związanych z projektem podziału przedmiotowych nieruchomości. W konsekwencji przyjęcia tezy o kolejności uwzględniania poszczególnych sposobów dostępu do drogi, organ powinien był najpierw zbadać, tak jak to wskazuje strona skarżąca, możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej dla wydzielonej działki [...] i [...] przez działkę [...], która to droga wewnętrzna umożliwiłaby dostęp ul. K. Dopiero brak takiej możliwości, uzasadniałby zastosowanie rozwiązania, określonego w art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy. Pominięcie tego etapu ustaleń faktycznych nie może prowadzić do stwierdzenia zgodności decyzji organów administracyjnych z przepisami powołanej wyżej ustawy. Konieczność dokonania ponownych ustaleń faktycznych nakierowana powinna zostać także na jednoznaczne określenie rodzaju związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w projekcie podziału jako działki [...], [...] i [...]. w szczególności należy wziąć pod uwagę fakt, że jedna z tych działek ([...]) jest już zagospodarowana. Ustalenie takiego związku nie może w ocenie sądu ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że działki te graniczą ze sobą, a rozdziela je "jedynie" ogrodzenie. Jeśli bowiem okazałoby się, że ustanowienie służebności w sposób jaki został określony w zaskarżonej decyzji, jest jedynym sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości [...] i [...], to określenie sposobu "łączności funkcjonalnej" pomiędzy działkami wskazanymi wyżej okazałoby się szczególnie istotne. W takim wypadku należałoby także rozważyć, czy w jakim zakresie, ustanowienie tej służebności nie zagrażałoby bezpieczeństwu korzystania w istniejącej już drogi wewnętrznej przez Szpital w celach komunikacji ratunkowej. Argumenty powyższe oznaczają, że ustalenie stanu faktycznego oraz następnie jego kwalifikacja z punktu widzenia treści art. 93 ust. 3 ustawy nie zostały dokonane prawidłowo. Zostały zatem naruszone także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 7 oraz art. 77 zobowiązuje organ administracyjny do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym kontekście należy uznać, że treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wprawdzie nie wskazywał sposobu ustalenia dostępu do drogi publicznej, ale jednocześnie od tego dostępu uzależniał prawidłowość dokonywanego podziału, nie został wykonany, co stanowi naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.. Istotnym składnikiem argumentacji, która powinna zostać wzięta pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest także wskazany w skardze projektowany stan prawny nieruchomości [...] oraz [...], które wprawdzie projektowane są do zwrotu jednemu właścicielowi, ale stanowiąc w istocie odrębne nieruchomości, mogą w przyszłości podlegać niezależnemu obrotowi prawnemu, w konsekwencji którego mogą stać się własnością odrębnych podmiotów i prowadzić do utraty dostępu do drogi publicznej przez jedną z nich ([...]).. Należy natomiast, w ocenie sądu, zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że zagadnienie ewentualnej zamiany działek, zgodnie z propozycją osoby, na rzecz której ma nastąpić zwrot nieruchomości, nie może stać się przedmiotem decyzji administracyjnej dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Mając na uwadze to, że zarówno badanie możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej, jak też określenie związku funkcjonalnego pomiędzy wskazanymi wyżej nieruchomościami oraz innych wskazanych aspektów powoduje konieczność dokonania nowych ustaleń faktycznych, w ocenie sądu istnieją podstawy do wyjścia poza żądanie skargi i uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu pierwszej instancji. Przyśpieszy to postępowanie, które i tak już, tocząc się od roku 2002 obejmowało kilka toków decyzji administracyjnych oraz wyrok sądu administracyjnego, w wyniku czego trwa relatywnie długo. Orzeczenie takie czyni ponadto zadość treści art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązującymi sąd do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ze wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), decyzje te uchylił. Decyzje te na mocy art. 152 powyższej ustawy nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.