III SA/Wa 1162/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. III SA/Wa 1162/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2004 r. B. G. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres wrzesień - listopad 1999 r. oraz marzec, maj - październik 2001 r. Swój wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialną. Wskazała, że jest bezrobotna, ma na utrzymaniu piętnastomiesięczną córkę, otrzymuje jedynie 43 zł. zasiłku rodzinnego z tego tytułu, mieszka z rodzicami, którzy otrzymują niskie świadczenia emerytalne. Wskazała też, że nie jest w stanie spłacić zaległości, gdyż nie ma pracy. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres sierpień 1999 - październik 2001 r. w kwocie 6424, 83 zł łącznie z odsetkami, oraz należności na Fundusz Pracy za okres wrzesień - październik 2001 r. z łącznej kwocie 11, 53 zł. łącznie z odsetkami. W decyzji organ wskazał, że nie zaszły przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą". ZUS uznał, że postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze zakończone i nie można stwierdzić, że będzie ono nieskuteczne. Tymczasem, jak wskazał organ, ustawa stanowi, że całkowita nieściągalność warunkująca umorzenie zachodzi, gdy dłużnik zmarł lub zaprzestał prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności oraz braku małżonka, następców prawnych. Taka nieściągalność zachodzi ponadto, gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe, naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto w ocenie organu istotne było, że skarżąca jest osobą młodą (29 lat) i nie można dlatego uznać, że w przyszłości nie będzie osiągała dochodów uniemożliwiających spłatę zaległości składkowych. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała na art. 28 ust. 3a ustawy oraz § 3 ust. 1pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Uznała, że w jej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wskazane w tych właśnie przepisach - ona sama jest bezrobotna, jej mąż pobiera wynagrodzenie w wysokości jedynie 621, 23 zł. Jej córka jest niepełnosprawna. Ponadto uznała, że ZUS powinien oprzeć swoją decyzję na aktualnym stanie prawnym, a nie odwoływać się do stanu z przyszłości, w której ewentualnie będzie mogła spłacić należności. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i powtórzył jego argumentację. Wyrokiem z dnia 17 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej przez niewłaściwy organ. Sąd wskazał, że organem odwoławczym powinien być minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, który zgodnie z art. 17 Kpa jest organem odwoławczym od decyzji wydawanych w I instancji przez ZUS. Tymczasem decyzję z [...] stycznia 2005 r. wydał Prezes ZUS. Dopiero nowelizacja ustawy, która weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r. uczyniła z Prezesa ZUS organ odwoławczy od decyzji wydanych w I instancji przez ZUS. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona. Decyzją wydaną w dniu [...] stycznia 2006 r., tj. już po wejściu w życie nowelizacji ustawy, która uczyniła Prezesa ZUS organem odwoławczym od decyzji wydanych w I instancji przez ZUS, Prezes ZUS ponownie utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2004 r. Organ wskazał, że odpowiedzialność osoby zobowiązanej do uiszczania składek rozciąga się także na jej małżonka. Mąż skarżącej pracuje i uzyskuje dochód. Organ ponownie uznał też, że skarżąca jest osobą młodą, co sprawia, iż w przyszłości będzie mogła spłacić zaległe zadłużenie. Poza tym Prezes ZUS uznał, że nie zachodzą przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu. Wskazał na sprzeczności, jakie - w jego ocenie - występują w stanowisku skarżącej - we wcześniejszym oświadczeniu wskazała, iż jest z mężem w separacji i otrzymuje od niego jedynie 100 zł. tytułem alimentów, tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje, iż mąż jej pobiera wynagrodzenia w wysokości 621, 23 zł. netto. Organ zauważył też, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dziecka skarżącej wskazuje na jego niepełnosprawność jedynie do 31 sierpnia 2004 r. Organ uznał też, że mąż skarżącej jest zobowiązany do pomocy swojej rodzinie. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca odwołała się też do swojego pisma z dnia 2 lutego 2006 r. skierowanego do ZUS, a zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wskazała na przyczyny zaległości w opłacaniu składek - włamanie do jej sklepu, małe utargi, spłacanie pożyczki do urzędu pracy. Uznała też, że dowodem nieściągalności jej składek jest postanowienie naczelnika urzędu skarbowego w prawie umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu braku majątku i źródeł dochodu. Wskazała, że była przez kilka miesięcy w separacji faktycznej z mężem, ale obecnie mieszkają już razem. Ich trzyletnia córka wymaga stałej opieki ze względu na częste choroby dróg oddechowych, na dowód czego przedstawiła zaświadczenie lekarskie. Korzysta z pomocy społecznej - zasiłków na zakup leków i żywności dla dziecka. Wyraziła też stanowisko, że w jej przypadku zachodzą przesłanki umorzenia. Nie zgodziła się ponownie ze stanowiskiem organu, iż z powodu młodego wieku jej sytuacja może się poprawić w przyszłości. Organ powinien, w jej opinii, dokonać oceny aktualnego stanu faktycznego, a nie stanu prognozowanego. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył swoją argumentację, uznał, iż skarżąca nie wykazała przesłanek umorzenia, korzysta z pomocy rodziców, korzysta z alimentów i może wystąpić o zawarcie układu ratalnego, co nie spowoduje dla niej zbyt ciężkich skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 tego kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te zobowiązują więc organ administracji publicznej do samodzielnej inicjatywy dowodowej, do podejmowania wszelkich dopuszczalnych prawem działań dla ustalenia istotnych w sprawie faktów. Organ zobowiązany jest ponadto do wyczerpującego odniesienia się do kwestii, które strona uznała za istotne (art. 8 i 11 Kpa - zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasada wyjaśniania motywów, którymi kierował się organ). W niniejszej sprawie Prezes ZUS naruszył wszystkie przywołane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Przede wszystkim zauważyć należy, że to nie tylko osoba, która wnosi o umorzenie zaległych składek, powinna wykazać, że zachodzą przesłanki ich umorzenia. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji podkreślenia wymaga, że w razie ewentualnej pasywnej postawy strony w zakresie postępowania dowodowego organ w sposób samodzielny zobowiązany był do ustalenia, czy takie przesłanki zachodzą. Organ zobowiązany był przy tym do przeanalizowania wszystkich przesłanek, które w niniejszej sprawie mogą zachodzić, a nadto - jak zasadnie podnosi skarżąca - przepisy, które te przesłanki określają należy odczytywać literalnie. Skoro art. 28 ust. 2 ustawy uzależnia umorzenie od wystąpienia całkowitej nieściągalności, a ustęp 3 tego przepisu definiujący pojęcie nieściągalności nakazuje odwoływanie się w tym zakresie do aktualnego stanu faktycznego, to za nieprawidłowe należy uznać prognozowanie stanu majątkowego skarżącej w przyszłości i odmowę umorzenia jej zobowiązań na tej podstawie, że stan ten być może ulegnie w przyszłości poprawie. Analogicznie organ powinien analizować aktualny stan faktyczny rozważając umorzenie zobowiązań skarżącej na podstawie przepisów rozporządzenia. W swoich pismach procesowych skarżąca konsekwentnie podnosiła, że w sprawie jej wniosku z dnia 28 czerwca 2004 r. zachodzą przesłanki umorzenia określone w przepisach ustawy i rozporządzenia. Wskazała, że jej działalność gospodarcza nie przyniosła spodziewanych wyników z uwagi na m.in. włamanie do prowadzonego sklepu. Na dowód tej okoliczności przedstawiła postanowienie prokuratora o umorzeniu dochodzenia w sprawie tego włamania. W skardze do Sądu podniosła, iż właściwy naczelnik urzędu skarbowego wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak majątku skarżącej oraz brak źródeł dochodu (postanowienie z 5 października 2004 r.). Fakt wydania takiego postanowienia był jednak znany organowi już przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2004 r. Pomimo tego organ w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tak istotnych, z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności wobec skarżącej, kwestii. Art. 28 ust. 3 punkt 5 ustawy stanowi tymczasem jednoznacznie, że całkowita nieściągalność zachodzi wtedy, gdy naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Za niewystarczające uznać ponadto należy odniesienie się organu do kwestii możliwości finansowych skarżącej. Raz jeszcze należy przypomnieć, że skoro organ miał wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń skarżącej, iż jej mąż otrzymuje jedynie niskie wynagrodzenie i zauważał w jej twierdzeniach sprzeczności odnośnie pobieranych alimentów i faktycznej separacji z mężem, to powinien podjąć wszelkie możliwe działania dla usunięcia tych wątpliwości i ewentualnych sprzeczności. Organ nie mógł poprzestać na lakonicznej konstatacji, że w stanowisku skarżącej zauważa sprzeczności i wątpliwości te oraz sprzeczności rozstrzygać na jej niekorzyść. Jako niewystarczające uznać też należy lakoniczne stanowisko organu, iż skarżąc sama przyznała, że jej dziecko nie jest niepełnosprawne, gdyż orzeczenie właściwego organu datowało tę niepełnosprawność jedynie do dnia 31 sierpnia 2004 r. Przesłanką umorzenia należności wobec skarżącej jest bowiem min. sytuacja, gdy opłacanie należności pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (§ 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia). Nie przesądzając oczywiście, czy w niniejszej sprawie przesłanki te zachodzą Sąd zauważa, że organ nie odniósł się do kwestii znaczenia choroby dziecka skarżącej dla wystąpienia tych przesłanek. Twierdzenie skarżącej, że w niniejszej sprawie przesłanki powyższe występują zasługuje natomiast na dokładną analizę - skarżąca przedstawiła przecież stosowne zaświadczenie lekarskie dotyczące zdrowia swojego dziecka. Nawet, jeśli jej dziecko nie jest niepełnosprawne, to nie można wykluczyć, że dochód jej męża nie pozwala spłacić zadłużenia wobec Zakładu bez uszczerbku dla niezbędnych potrzeb jej rodziny. Nie można też wykluczyć, że choroba dziecka skarżącej pozbawia ją możliwości uzyskania dochodu pozwalającego opłacić należność wobec ZUS. Obowiązkiem organu było szczegółowe odniesienie się do tych kwestii w zaskarżonej decyzji, a w razie potrzeby - przeprowadzenie wymaganego postępowania dowodowego. W dalszym postępowaniu konieczne więc będzie dokładne przeanalizowanie wszystkich przesłanek umorzenia zobowiązań skarżącej, przy czym stanowisko organu powinno być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do wymagań art. 107 § 1 i 3 Kpa. Organ powinien też wyczerpująco odnieść się do wszystkich twierdzeń skarżącej, a nie podchodzić do nich w sposób selektywny i pobieżny. Podkreślenia wymaga bowiem, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. IV SA 703/99, LEX 51234). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit "c" przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. W zakresie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.