II SA/Kr 3349/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel - Ziaja AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego skargę oddala II SA/Kr 3349/02 UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego prawa użytkowania wieczystego przysądzonego na rzecz "[...] " Spółka Cywilna M. D. i B. K., [...][...] ul. [...] , nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej własność Gminy [...] obj. Kw [...] — [...] , składającej się z dz. nr [...] o pow. 0,3909 ha i dz. nr [...] o pow. 0,1149 ha oraz własności położonych na nieruchomości budynków i budowli, a to: - na dz.nr 2 część budynku zakładu uzdatniania wody, zbiornik wody czystej, poletko osadowe i hydrofornia z magazynem, - na dz.nr [...] część zakładu uzdatniania wody. Budynki i urządzenia znajdujące się na przedmiotowych działkach spełniają kryteria urządzeń, których utrzymanie należy do celów publicznych zaopatrzenia w wodę do celów socjalnych mieszkańców miasta [...] oraz szeregu podmiotów gospodarczych. Napisano we wniosku, że wnioskowane nieruchomości użytkowane są przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] . Wartość poniesionych przez Gminę nakładów na modernizację i rozbudowę urządzeń wynosi [...] zł. Rokowania przeprowadzone z użytkownikiem wieczystym o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie przyniosły żadnych skutków. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia w/w postępowania. W uzasadnieniu Starosta napisał, że zarówno z wniosku, jak i z załączonych do wniosku dokumentów wynika ponad wszelką wątpliwość, że zgłoszone do wywłaszczenia nieruchomości są zabudowane budynkami i budowlami które stanowią cel publiczny w rozumieniu art.6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami: budynek zakładu uzdatniania wody, zbiornik wody czystej, hydrofornia, a z wniosku wynika ponadto, że są one użytkowane przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został już na nieruchomości zrealizowany. Materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone zostały w art. 112-113 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tych przepisów niedopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości, na których cel publiczny został już zrealizowany. Brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości, a więc również wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego takich nieruchomości. Wywłaszczenie nie może służyć uregulowaniu ich stanu prawnego. W takich przypadkach stosunki między posiadaczem, a właścicielem (wieczystym użytkownikiem) kształtuj ą się według zasad określonych w art. 224-231 k.c., a rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego. Na decyzję Starosty [...] Miasto i Gmina [...] skierowało w dniu [...] września 2002 r. odwołanie do Wojewody [...] . Odwołujący się podniósł, że na przedmiotowych działkach tych znajdują się: stacja uzdatniania wody, stacja pomp wody oraz hydrofornia, magazyn pierza, zbiornik wody pitnej itd. Urządzenia te służą zaspokajaniu potrzeb ludności, w związku z czym Gmina winna mieć zapewnioną możliwość swobodnego korzystania z tych obiektów. Możliwość taką zagwarantować może wywłaszczenie na rzecz Gminy użytkowania wieczystego służącego j wspólnikom spółki cywilnej "[...]". Zdaniem odwołującego się, Starosta [...] wydając decyzję dokonał naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 6 ust 3 i 4 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że niedopuszczalne jest wywłaszczenie ruchomości, na których cel publiczny został już zrealizowany. Interpretacja ta jest, zdaniem odwołującego się, błędna. Skoro bowiem wywłaszczenie może nastąpić na cele publiczne, to cele te mogą polegać na budowie, lub utrzymaniu obiektów objętych dyspozycją art. 6 ust. 3 i 4 ustawy. Na nieruchomości znajduje się infrastruktura o charakterze publicznym, a także, że nie jest możliwe utrzymanie tej infrastruktury w stanie zdolnym do spełnienia potrzeb lokalnej społeczności w sytuacji, gdy nieruchomość ta znajduje się w użytkowaniu wspólników spółki cywilnej. Nie jest również możliwe prowadzenie jakichkolwiek prac modernizacyjnych zmierzających do ulepszenia, bądź przystosowania do unijnych standardów już istniejących urządzeń i obiektów. W związku z powyższym cel publiczny na przedmiotowej nieruchomości nie został, wbrew temu co twierdzi organ I instancji, zrealizowany. Odwołujący w tym miejscu podnosi, że podjął starania zmierzające do nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej przedmiotowej nieruchomości od wspólników spółki "[...]", jednak starania te nie zostały zwieńczone sukcesem. Odwołujący się podniósł dalej, że Starosta [...] dokonał też naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 kpa. Organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji nie zebrał wyczerpująco, materiału dowodowego sprawy. Decyzją z dnia 18 listopada 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone zostały wart. 112 i 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak wywłaszczenie może nastąpić, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod realizację celu publicznego, czyli celu, który mieści się w katalogu określonym w art. 6 ustawy oraz gdy dana nieruchomość jest niezbędna na określony cel publiczny. Przepis art. 112 ust. 3 ustawy stanowi: "wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą. być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy". Zgodnie z art. 6 pkt 3 i 4 ustawy celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy sąm.in.: "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania i oczyszczania ścieków oraz utylizacji odpadów", a także "budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego." Jak wynika z treści powołanych punktów artykułu 6 ustawy, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie wskazanych obiektów i urządzeń. W powyższych normach ustawodawca, poprzez użycie spójnika "i", zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, aby można było uznać cel zawarty we wniosku wywłaszczeniowym za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wystarczy więc chęć utrzymywania istniejących już obiektów, które spełniają funkcje publiczne. Aby bowiem istniała możliwość uznania za samodzielny cel publiczny samo tylko utrzymywanie obiektów i urządzeń, ustawodawca posłużyłby się, w miejsce koniunkcji, alternatywą rozłączną - poprzez użycie wyrazów: lub, albo., .itp. W uzasadnieniu podkreślono, że w drodze wywłaszczenia może być nabyta wyłącznie nieruchomość przeznaczona w planie miejscowym na cele publiczne, jeżeli znajduje się w liniach rozgraniczających inwestycji, określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, zawierającą określenie granic zewnętrznych terenu niezbędnego do realizacji celu publicznego, na który nieruchomość ma być wywłaszczona. Ponieważ od obowiązku załączenia do wniosku powyższej decyzji ustawodawca nie przewiduje żadnych wyjątków, potwierdza to przeprowadzoną powyżej wykładnię językową celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą cel publiczny stanowi łącznie budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń wymienionych w powołanych przepisach. Nieruchomość objęta wnioskiem wywłaszczeniowym została oddana w użytkowanie wieczyste wspólnikom spółki cywilnej "[...]", po wybudowaniu znajdujących się obecnie na niej urządzeń. Ponieważ cel publiczny w postaci budowy urządzeń i obiektów został zrealizowany, a następnie ustanowiono na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, brak jest obecnie podstaw dla wywłaszczenia tego prawa. Należy też się zgodzić ze stwierdzeniem organu I instancji, iż niedopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości, na której cel publiczny został już zrealizowany. Wobec uznania, że cel, określony we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, nie jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ administracyjny nie ma już obowiązku badania szczegółów stanu faktycznego, gdyż odmawia on wszczęcia postępowania. W niniejszej sytuacji oznacza to, że bezpośrednim następstwem złożenia przez zarząd gminy wniosku o wywłaszczenie nieruchomości jest zbadanie przez starostę, działającego w sprawie jako organ administracji rządowej, czy zachodzą prawne przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Na w/w decyzję Wojewody [...] Gmina [...] wniosła w dniu 19 grudnia 2002 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to niewłaściwą interpretację art. 6 ust. 3 i 4 w. zw. z art. 112 ust. 3 oraz art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000. Nr 46, poz. 543), a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 7 i 77 § l kpa. W uzasadnieniu skargi napisano, że interpretacja ustawy zastosowana przez Wojewodę [...] jest błędna, pozostaje bowiem w sprzeczności z art. 6 ust. 3 i 4 w. zw. z art. 112 ust. 3 ustawy. Nie można zgodzić się z tezą zawartą w uzasadnieniu, że: "aby istniała możliwość uznania za samodzielny cel publiczny samo tylko utrzymywanie obiektów i urządzeń, ustawodawca posłużyłby się w miejsce koniunkcji, alternatywą rozłączną— poprzez użycie wyrazów lub, albo itp. Zygmunt Ziembiński w "Logice Praktycznej" rozważając na temat koniunkcji "i" pisze: "W znaczeniu enumeracyjnym mówi się np. A (w tym przypadku budowa) i B (utrzymanie) są C (celem publicznym), mając na myśli to, że przedmiot A (budowa) należy do klasy C (cel publiczny) oraz przedmiot B (utrzymanie) należy do klasy C (cel publiczny), - a nie to, że do tej klasy należą przedmioty będące zarazem przedmiotem A (budowa) i przedmiotem B (utrzymanie)". Nie można też zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu, jakoby cel publiczny na przedmiotowych nieruchomościach został już zrealizowany. Skarżący podnosi, że na przedmiotowych działkach znajdują się: stacja uzdatniania wody, stacja pomp wody oraz hydrofornia, magazyn pierza, zbiornik wody pitnej itd. Urządzenia te służą zaspokajaniu potrzeb ludności, w związku z czym Gmina winna mieć zapewnioną możliwość swobodnego korzystania z tych obiektów. Możliwość taką zagwarantować może wywłaszczenie na rzecz Gminy użytkowania wieczystego służącego wspólnikom spółki cywilnej "[...] ". Trudno bowiem w praktyce bez naruszania praw użytkownika wieczystego wykorzystywać te urządzenia w celu zaopatrywania w wodę lokalnej społeczności. Nawet gdyby przyjąć interpretację Wojewody, polegającą na stwierdzeniu, że celem publicznym są: budowa i utrzymanie przedmiotowych obiektów, to tym bardziej okoliczności te uzasadniają wywłaszczenie przedmiotowych działek. Skoro bowiem wybudowano już stosowną infrastrukturę, to w celu spełnienia drugiej, jak twierdzi Wojewoda, przesłanki — konieczne jest utrzymanie tych nieruchomości. Z uwagi na fakt, że nieruchomości te znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, nie ma innej możliwości utrzymania tej infrastruktury, aniżeli w drodze wywłaszczenia. Mając wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji na względzie, dla realizacji celu publicznego konieczne są dwa elementy: budowa infrastruktury (zostało to dokonane) i utrzymanie tej infrastruktury (nie jest to możliwe bez wywłaszczenia). Skoro Wojewoda twierdzi, że cel ten został zrealizowany — oznacza to, że nie wyjaśnił on należycie stanu faktycznego i nie rozpatrzył w całości materiał dowodowego, naruszając tym art. 7 i 77 kpa. Napisano również, że organ I Instancji dokonał naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdzi bowiem, że nie istnieje żaden wyjątek od powinności załączenia do wniosku o wywłaszczenie decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, 2) roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę". Mając powyższe na względzie, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, trudno wymagać przedstawienia decyzji WZiZT skoro w celu utrzymania przedmiotowej infrastruktury nie jest konieczne jej uzyskanie. Skarżący podnoszą, że wywłaszczenie może nastąpić kiedy zawiodły inne sposoby uzyskania przez Gminę praw na nieruchomości, w szczególności prawa nie mogą być nabyte w drodze umowy. Odwołujący w tym miejscu podnosi, że podjął starania zmierzające do nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej przedmiotowej nieruchomości od wspólników spółki "[...] " sc, jednak starania te nie zostały zwieńczone sukcesem. W związku z tym wskazane w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. przepisy art. 224 — 231 Kodeksu cywilnego, jako mające być podstawą uregulowania stosunków pomiędzy Gminą a wspólnikami "[...] " nie mogą znaleźć zastosowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając swój ą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Instytucja wywłaszczenia, polegająca na władczym i jednostronnym odebraniu prawa własności (użytkowania wieczystego) zawsze miała charakter wyjątkowy a w demokratycznym państwie prawa ta wyjątkowość ma szczególne znaczenie. W państwie tym, opartym na poszanowaniu reguł konstytucyjnych, rozwijającym ideę subsydiarności i formy prywatyzacji zadań publicznych, instrumenty władcze powinny ustępować różnorodnym formom dwustronnym. Oczywiście państwo powinno mieć do dyspozycji takie instrumenty, które w razie konieczności pozwolą mu na ingerencje w domenę prawa cywilnego, jednak powinno z nich korzystać w sposób wyważony i ostrożny. Instytucja wywłaszczenia powinna być więc stosowana w rzeczywiście koniecznych przypadkach, a przepisy prawa, które ją wprowadzają, powinny być interpretowane ścieśniająco. Przepisy cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące instytucję wywłaszczenia - jednakowo dla wywłaszczenia prawa własności, jak i dla wywłaszczenia użytkowania wieczystego - w kilku punktach akcentują swoją wyjątkowość. Po pierwsze, wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa (art. 112 ust. 2), co należy interpretować tak, że ilekroć to możliwe, dane prawo winno być ograniczane, a nie odbierane, Po drugie, wywłaszczenie może być dokonane (przepisy w ogóle pozwalaj ą na jego dokonanie), jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3). Jakikolwiek więc sposób realizowania celu publicznego wystarcza więc do tego, żeby można było mówić o negatywnej przesłance wywłaszczenia. Po trzecie, nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1). W połączeniu z poprzednim punktem oznacza to, że wywłaszczenie może nastąpić tylko wtedy, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego przed jego zrealizowaniem nie miała żadnego wpływu na realizację celu na nieruchomości lub nieruchomością tą w żaden sposób nie władała. Po czwarte, w przypadku wywłaszczenia mającego nastąpić na rzecz jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu, który ma realizować cel publiczny, wprowadzono instytucję odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w formie decyzji (art. 115 ust. 4). Ma to zapobiegać toczeniu się postępowań wywłaszczeniowych w sytuacjach, w których od razu istnieją negatywne przesłanki wywłaszczenia. Po piąte, ustawa określa pojęcie celu publicznego. W ramach definicji ustawowej mieści się "budowa i utrzymywanie" różnorakich urządzeń (art. 6 pkt 2, 3 i 4). Prawidłowa (w przypadku instytucji wywłaszczenia - właśnie ścieśniająca) wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z koniunkcją i że samo utrzymywanie urządzeń nie jest odrębnym celem publicznym. Wszystkie wymienione punkty, odniesione do niniejszej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że Starosta [...] i działający w drugiej instancji Wojewoda [...] naruszyli prawo. W Gminie [...] funkcjonuje Zakład Wodociągów i Kanalizacji, użytkujący obiekty będące przedmiotem wniosku Gminy o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego. Obiekty te istnieją (są wybudowane) i są wykorzystywane dla celu publicznego, jakim jest niewątpliwie uzdatnianie wody i zaopatrywanie w wodę. Cel publiczny - i ten , polegający na budowie urządzeń i ten, polegający na ich utrzymywaniu jest więc realizowany i nie musi być realizowany w inny sposób. Wywłaszczenie nie może służyć jedynie zamianie podmiotów realizujących cel publiczny. Ponadto Gmina [...] jest właścicielem nieruchomości, na której znajdują się urządzenia użytkowane przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] . Jako właściciel dysponuje więc wobec użytkowników (także wobec użytkownika wieczystego) instrumentami cywilnoprawnymi bez konieczności uciekania się do drastycznych narzędzi wywłaszczeniowych. Instrumenty te mogą być wykorzystane w naturalny sposób bez wydawania decyzji administracyjnych. Wszystko to pozwala na stwierdzenie, że organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie odmówiły Gminie [...] wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i działały zgodnie z prawem. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).