II SA/Ke 750/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal ,, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata T. A.- Kancelaria Adwokacka w K. kwotę 292, 80 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100),w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa 80/100) tytułem podatku VAT , tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu , III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 750/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J., na podstawie § 1 i 10 pkt 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 65 z 1983 roku poz.294), nie stwierdził u H.P. choroby zawodowej. W uzasadnieniu organ podkreślił, że dwa zakłady służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. i, nie potwierdziły zawodowego charakteru rozpoznanej choroby. Rozpoznając odwołanie wniesione od tego rozstrzygnięcia przez H.P., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący w okresie zatrudnienia w latach 1972 - 1977 pracował Kopalniach Odkrywkowych Surowców Drogowych w K. oraz w latach 1979 -1992 w Cementowni "A" w M. (obecnie "B" S.A Cementownia M.). W okresie zatrudnienia miał on kontakt ze związkami chromu (VI) zawartymi w pyle cementu oraz z olejem napędowym, spalinami silnika Diesla i krystaliczną krzemionką, a więc z czynnikami o udowodnionym działaniu rakotwórczym dla ludzi (związki chromu) i czynnikami prawdopodobnie rakotwórczymi (spaliny silnika Diesla i krystaliczna krzemionka). Był także narażony na promieniowanie jonizujące. Instytut Medycyny Pracy w Ł. na podstawie danych o narażeniu zawodowym, dokumentacji medycznej i analizie danych literaturowych wydał opinię, w której stwierdził, że nie znalazł podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii rozpoznanego u H.P. raka krtani wskazując, że badania przeprowadzone w wielu krajach wśród pracowników zatrudnionych w istotnym narażeniu na związki chromu VI wykazują, że narządem docelowym dla rakotwórczego działania chromu VI jest płuco i zatoki nosowe. Nie potwierdzono natomiast zwiększonego ryzyka nowotworów o innej lokalizacji, w tym raka krtani. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K., po konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy w Ł. orzeczeniem z dnia [...]. stwierdził brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, w uzasadnieniu stwierdzając, ze promieniowanie jonizujące, na które także był narażony skarżący, nie jest odpowiedzialne za powstanie raka krtani, co potwierdzają wyniki badań epidemiologicznych prowadzonych wśród pracowników zawodowo narażonych na to promieniowanie. Czynniki, na które był narażony skarżący mogą indukować nowotwory o innej lokalizacji, nie powodują zaś, wg aktualnej wiedzy medycznej raka krtani. Wydane w trybie odwoławczym orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] stwierdziło także brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, w uzasadnieniu którego podano, że promieniowanie jonizujące jest odpowiedzialne za zwiększoną częstotliwość powstawania nowotworów zatok przynosowych, natomiast takiej zależności w przypadku krtani nie stwierdzono. Przeciwko zawodowej etiologii rozpoznanego u skarżącego raka krtani przemawia także czas latencji (utajnienia choroby) nowotworów złośliwych wywołanych promieniowaniem jonizującym, który jest długi i wynosi średnio 25-35 lat. W przypadku skarżącego okres od rozpoczęcia pracy w narażeniu do momentu rozpoznania klinicznego choroby wynosił zaledwie 12 lat. Pozostałe czynniki jak spaliny silnika Diesla, olej napędowy i krystaliczna krzemionka również nie mają potwierdzonego działania rakotwórczego w stosunku do krtani. Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył H.P., wnosząc o jej uchylenie, zarzucając obrazę art. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez: a. bezzasadne przyjęcie przyczyny choroby skarżącego innej niż narażenie zawodowe bez wyjaśnienia jakiej, b. bezkrytyczne przyjęcie wniosków wynikających z ekspertyz, oparcie wniosków zasadniczo na literaturze zagranicznej, bez uwzględnienia opracowań polskich, c. orzekaniu in abstracto, nie zaś in concreto w danej sprawie, d. pominięcie w ocenie narażenia na powstanie choroby zawodowej okresu pracy w Kopalni Odkrywkowej Surowców Drogowych w K. w latach 1972 - 1977. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący w latach 1972 - 1977, a następnie w latach 1979 - 1992 pracował w warunkach narażenia zawodowego i miał bezpośredni kontakt z czynnikami powodującymi zwiększone ryzyko zachorowania na nowotwory (związki chromu, spaliny silnika Diesla, krystaliczna krzemionka, promieniowanie jonizujące). Organy orzecznicze rozpoznały przy tym u H.P. stan po całkowitym usunięciu krtani z powodu nowotworu tego narządu. W załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm.) - prawidłowo przyjętym przez organy obu instancji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia - pod poz. 9 ustawodawca jako jedną z chorób zawodowych wymienił: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników rakotwórczych występujących w środowisku pracy. W powiązaniu z dyspozycją przepisu § 1 tego rozporządzania, ustalony wyżej stan faktyczny wskazuje na to, że w przypadku skarżącego występują dwa elementy, od których zależy pozytywne rozpoznanie choroby zawodowej: sama choroba oraz narażenie na działanie czynników ją wywołujących, występujące w środowisku pracy. Pozostaje zatem do ustalenia ostatnia, trzecia przesłanka, a mianowicie związek przyczynowy pomiędzy chorobą a narażeniem. Orzeczenie w tej kwestii wydają właściwe specjalistyczne jednostki zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, o jakich mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ust. 4 tego paragrafu stanowi, że jednostki te wydają orzeczenia w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań i dokumentacji lekarskiej. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują na to, aby wnioski obu organów orzeczniczych co do pozazawodowej etiologii stwierdzonego u skarżącego nowotworu postawione zostały w oparciu o badanie konkretnego przypadku chorobowego występującego u H.P. Orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia 11 sierpnia 2003 r. opiera się w głównej mierze na konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Ł., gdzie skarżący nie był badany. Wykluczenie związku przyczynowego pomiędzy chorobą H.P. a wywołującymi nowotwory czynnikami szkodliwymi, z którymi miał kontakt w trakcie pracy zawodowej nastąpiło wyłącznie w oparciu o analizę danych literaturowych, co pozostaje w sprzeczności z powołanym wyżej przepisem § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wnioski wysunięte w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz w piśmie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. są uzasadnione tak lakonicznie, że trudno nawet ocenić ich wiarygodność. Należy przede wszystkim podkreślić , że oba instytuty w swoich stanowiskach opierają się na badaniach nad rakiem przeprowadzonych przez Międzynarodową Grupę Ekspertów nie podając przy tym ani kiedy te badania były prowadzone, ani gdzie publikowane. Również brak w tych stanowiskach konkretnego odniesienia do narażenia zawodowego skarżącego w pierwszym okresie pracy w latach 1972 - 1977. W stanowiskach obu instytutów występuje również pewna sprzeczność odnośnie okresu latencji choroby, albowiem Instytut w Ł. mówi o okresie 15-20 lat, a instytut w S. 25-30 lat, opierając się przy tym na tych samych badaniach. Tak przedstawione opinie lekarskie budzić muszą uzasadniony sprzeciw w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W tym miejscu omówienia wymaga kwestia wzajemnej relacji pomiędzy orzeczeniami wydawanymi przez lekarskie organy orzecznicze i decyzjami administracyjnymi zapadającymi w oparciu o nie i wydawanymi przez organy właściwe w sprawach chorób zawodowych. Stosownie do treści § 10 ust.1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Orzeczenie lekarskie ma natomiast walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, co z kolei oznacza, że bez niego lub sprzecznie z nim organ nie może dokonywać rozpoznania choroby i ustalenia, że dane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Z drugiej jednak strony organ przed wydaniem decyzji dokonać musi w oparciu o art. 80 kpa oceny wiarygodności opinii i nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, które niedostatecznie lub w sposób nieprzekonujący uzasadnia zajęte stanowisko ( por. także wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., LEX nr 45833 ). W takiej sytuacji, obowiązkiem organów, wynikającym z treści art. 7 i 77 kpa było zobowiązanie lekarskich organów orzeczniczych do uzupełnienia zajętego stanowiska poprzez ustalenie ewentualnej zawodowej etiologii występującego u skarżącego nowotworu na podstawie zbadania konkretnego przypadku, jaki występuje w sprawie. Tylko wówczas opinię taką można uznać za zgodną z wymogami § 7 ust. 3 rozporządzenia oraz ocenić jako wiarygodną i dającą podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia administracyjnego. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że rozpoznając sprawę organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się naruszenia obowiązków wynikających z treści art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Ponieważ naruszenie prawa procesowego, o jakim mowa wyżej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej uzasadnia § 18 ust.1c, § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr. 163, poz. 1348 ze zm.) Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy. Orzekając ponownie, organ I instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie, eliminując naruszenia prawa procesowego, o jakich mowa wyżej. W szczególności, przed wydaniem decyzji zwróci się do lekarskiego organu orzeczniczego o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego we wskazanym wyżej kierunku i dopiero na tej podstawie poczyni stosowne ustalenia faktyczne w zakresie zawodowej bądź pozazawodowej etiologii choroby występującej u skarżącego. Na marginesie należy podkreślić, że uzasadnienie organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, z treści którego wynika min, że uzasadnienie faktyczne winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.