I OSK 992/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zbigniew Rausz Sędziowie Małgorzata Jaśkowska Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 17/04 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...], o numerze [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o numerze [...] stwierdzającą, że nieruchomość ziemska pod nazwą W., o ogólnej powierzchni 115,20 ha wraz z zespołem parkowo - pałacowym położona w gminie C. powiatu [...] stanowiąca własność S. O., podlega w całości dekretowi Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdzie wskazano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Z kolei na terenie województwa pomorskiego, poznańskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Oceniając możliwość wykorzystania pałacu wraz z otaczającym go parkiem na cele reformy rolnej w artykule 1 dekretu wyliczono, iż mogą być przejmowane między innymi zabudowania w tym dwory i pałace z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku będący siedzibą jego właściciela. Ponadto organ wskazał, że § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi, iż podziałowi pomiędzy beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki ( § 44 pkt 2), zabudowania dworskie lub przemysłowe ( § 44 pkt 3) oraz zabytki architektoniczne ( § 44 pkt 4). W związku w powyższym przejęciu na cele reformy podlegały także w/w składniki mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Żaden przepis dekretu nie wskazuje, by pałac z otaczającym go parkiem podlegały wyłączeniu spod działania przepisów dekretu. A contrario zarówno z art. 2 ust. 1 dekretu jak i rozporządzeń wykonawczych wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości bez wyłączeń powierzchniowych w tym wszystkie budynki zbudowane na znacjonalizowanej nieruchomości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, istotny fakt, że pałac z otaczającym go parkiem nie posiadał wyodrębnionej księgi wieczystej i nie był wyodrębniony prawnie, a zatem nie mógł być wyłączony spod działania dekretu. Ponadto organ wskazał, że w materiale dowodowym wynika, że w dniu przejęcia przedmiotowej nieruchomości istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a majątkiem ziemskim w W.: * związek podmiotowy - przez osobę właściciela S. O., * związek terytorialny - pałac i park mieściły się na terenie majątku ziemskiego w W. o ogólnej powierzchni 115,20 ha i objęte były tą samą księgą wieczystą, * związek finansowy - majątek dostarczał część dochodów na pokrycie kosztów utrzymania zespołu pałacowo - parkowego. W związku z powyższym organ stwierdził w swej decyzji, że cały obszar nieruchomości stanowił wraz z pałacem całość zarówno funkcjonalną jak i gospodarczą, a mając 115,20 ha przewyższał maksymalną, normę określona w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. i dlatego podpadał pod jego działanie. W konsekwencji skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. F., domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż organ odwoławczy dowolnie ustalił, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego W. Stwierdziła, że pałac nie był wykorzystywany do celów mieszkalnych, a traktowany jedynie jako ośrodek wypoczynkowy dla S. O. Ponadto wskazała, że część majątku, którą stanowi zespół pałacowo -parkowy została przeznaczona na "cele specjalne" (Ośrodek Opieki Społecznej), co jest według skarżącej niezgodne z celami reformy określonymi w dekrecie dlatego, wspomniana nieruchomość pod niego nie podpadała. W związku ze złożeniem przez A. F. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 3 grudnia 2004 roku, sygn. akt IVSA/Wa 17/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], o numerze [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - Wojewody [...] wydanej w dniu [...], o numerze [...], w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdzie wskazano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Z kolei na terenie województwa pomorskiego, poznańskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości, które podpadały pod wskazany wyżej artykuł bezzwłocznie przechodziły na własność skarbu państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu tj. 13 września 1944 r. Istniała możliwość wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień zawartych w w/w dekrecie na wniosek zainteresowanej osoby - zgodnie z przepisami wykonawczymi do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku § 6. Wniosek taki w myśl § 5 rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewódzki urząd ziemski. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. art. 1 ust. 2 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec skarbu państwa i stanowiło podstawę do zmian wpisu własności w księdze wieczystej. Zgodnie z § 5 cyt. rozporządzenia f na wniosek strony - organ administracyjny orzekał o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który to przepis statuował przejście na rzecz skarbu państwa nieruchomości ziemskich przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, powołując się na § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., że decyzja przewidziana w §5 może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazano, że organ nie mógł orzekać, czy zespół pałacowo parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego o ogólnej powierzchni 115,20 ha podlegał (czy też nie) pod działanie przepisów dekretu. Przepisy omawianego rozporządzenia nie dawały podstawy do takiego orzekania. Ponadto Sąd wskazał, że wydanie orzeczenia na podstawie §5 cyt. rozporządzenia mogło nastąpić jedynie na wniosek strony. Natomiast wniosek B. F. działającego w imieniu następców prawnych byłego właściciela – S. O. dotyczył stwierdzenia, że nierozparcelowana część majątku (obejmująca zespól pałacowo - parkowy o powierzchni 12,30 ha) nie podlegała działaniu dekretu, z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o całej nieruchomości ziemskiej, która podlegała przejęciu. Sąd orzekł, że rozstrzygnięcie co do pozostałej części majątku nastąpiło zatem bez stosownego wniosku strony, co tym bardziej czyni go nieprawidłowym. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że skoro § 5 dawał podstawę do orzekania wyłącznie na wniosek strony, a nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 61 § 2 kpa i jedynie co do tego czy dany majątek jako całość podpada pod działanie dekretu z uwagi na wielkość areału jaki obejmuje - zaskarżona decyzja jak też utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] zostały wydane bez podstawy prawnej a w konsekwencji dotknięte są wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd zaznaczył, że taki stan faktyczny nie oznacza, że strona jest pozbawiona możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu prawa własności co do tych części majątku, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskiej, a które w powołaniu na uregulowania dekretu zostały faktycznie przejęte przez państwo. Sprawy takie mają charakter roszczeń o charakterze cywilnym i mogą być rozpoznawane na drodze postępowania przed sądem powszechnym (np. w powództwach o uzgodnienie treści księgi wieczystej lub windykacyjnym). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęta została z naruszeniem prawa, które dawało podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z złożonego przez skarżąca A. F., odpisu postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku z dnia 26 maja 2000 r. – Z. J. będący stroną postępowania zmarł 2 kwietnia 2000 r. Natomiast o toczącym się postępowaniu w ogóle nie powiadomiono A. F., następczyni prawnej Z. J., która w myśl art. 30 § 4 kpa winna wstąpić w miejsce dotychczasowej strony. Z przyczyn omówionych wyżej - biorąc pod uwagę treść art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. z- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Od powyższego wyroku pełnomocnik A. F. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi lub uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm. Skarżonemu wyrokowi pełnomocnik skarżącej zarzucił: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. 0 przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 1 marca 1945r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), polegającą w szczególności na przyjęciu, że decyzja przewidziana w § 5 wspomnianego rozporządzenia, może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy dany majątek jako całość podpada pod działanie dekretu, i tylko z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej argumentował, że Sąd błędnie posłużył się wyłącznie wykładnią gramatyczną i pominął inne techniki wykładni prawa i pominął dyrektywy wykładni historycznej, celowościowej oraz systemowej. Ponadto pełnomocnik postawił zarzut, iż reprezentowana przez niego skarżąca, w celu dochodzenia swych roszczeń ma wstąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym, gdzie nie można podważyć zaświadczenia o podpadaniu spornego gruntu pod omawiany dekret. Pełnomocnik zasugerował, że winna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art.2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, wiec nie powinna być przeznaczona na cele dekretu, a czego zdaniem pełnomocnika nie uczynił Sąd ani Minister Rolnictwa, ten ostatni, dodatkowo naruszając normy proceduralne KPA - art. 7, 77 i 103 § 3 kpa. Pełnomocnik uznał, że tok rozumowania przyjęty przez Sąd jest chybiony, twierdząc, że aby dokonać oceny spełniania przez daną nieruchomość norm obszarowych dekretu należy wcześniej ocenić, czy dana nieruchomość lub jej część w ogóle podpada pod dekret z uwagi na wskazane powyżej cele reformy rolnej a przede wszystkim uregulowanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z 6 września 1944r., a w szczególności pod art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, że w świetle prawomocnej decyzji stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod działanie dekretu stwierdzić należy, iż odesłanie w skarżonym wyroku na drogę przed sądem powszechnym skutkować może jedynie praktycznym brakiem możliwości dochodzenia roszczeń przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że ostateczne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zgodne z prawem aczkolwiek z innych powodów niż wskazanych przez Sąd. Decyzją Wojewoda [...]i stwierdził, że nieruchomość ziemska pod nazwą W. o ogólnej powierzchni 115,20 ha wraz z zespołem parkowo - pałacowym położona w gminie C. stanowiąca własność S. O. podlega w całości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3 poz. 13) Decyzja ta została wydana na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.). Decyzję tę utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymując stanowisko organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2004 stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-ej instancji, ponieważ w ocenie Sądu obie te decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Sąd orzekając w tej sprawie przyjął - jak sam to stwierdził - odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzja może rozstrzygać wyłącznie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na łączna wielkość jej areału, w tym użytków rolnych i tylko w tym zakresie organ administracyjny posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu decyzja przewidziana w § 5 cyt. rozporządzenia, może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość podpada pod działanie art.2 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok jest jednym z szeregu orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w ostatnim czasie, w których Sąd ten odszedł od w zasadzie jednolitej od kilkunastu lat linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego jaka ukształtowała się na tle stosowania przepisów § 5 i § 6 wzmiankowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1.03.1945 r. Rozbieżnością związaną ze stosowaniem przepisu § 5 cyt. rozporządzenia zajął się w wyniku wystąpienia jednego ze składów orzekających NSA, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wyraził pogląd prawny, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowej z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.)". Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, stanowisko to podziela. To zaś oznacza, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, że § 5 omawianego rozporządzenie nie mógł stanowić podstawy prawnej do rozpoznania przez organ administracyjny wniosku następców prawnych byłego właściciela o uznanie, że zespół pałacowo parkowy wyłączony był spod działania przepisów dekretu z 6.09.1944 r. 0 przeprowadzeniu reformy rolnej. Takie rozstrzygnięcie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania jak to uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 594/05. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest jednak wadą nieważności, ale z innych przyczyn. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. 1945, Nr 10, poz. 51 ze zm.) w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działań postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zatem prawidłowo uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wydanie orzeczenia na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia mogło nastąpić jedynie na wniosek strony. Wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczył tylko stwierdzenia, że nie rozparcelowana część majątku obejmująca zespół pałacowo - parkowy o powierzchni 12.30 ha nie podlegała działaniu dekretu, natomiast w decyzji orzeczono o całości nieruchomości ziemskiej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro § 5 rozporządzenia dawał podstawę do orzekania wyłącznie na wniosek strony to zaskarżona decyzja jak też utrzymana w mocy decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez podstawy prawnej, dotknięte są wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a Z tych przyczyn należało przyjąć, że rozstrzygniecie Sądu jest ostatecznie zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 16 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalono.