I OSK 331/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie Małgorzata Jaśkowska Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt I SA 83/03 w sprawie ze skargi "H." Spółka z o.o. w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie komunalizacji oddala skargę kasacyjną. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 15 czerwca 2000 r., (...), utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 7 marca 2000 r., (...), odmawiającą uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Wojewody K. z dnia 21 maja 1992 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3459/6 o pow. 21.938 m2, objętej księgą wieczystą (...) oraz stwierdzającą, że decyzja komunalizacyjna w części dotyczącej działki nr 3459/6 wydana została z naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosła "H." spółka z o.o. w K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2002 r., I SA 1766/00, stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 czerwca 2000 r. oraz decyzji Wojewody M. z dnia 7 marca 2000 r. Po tym wyroku, Wojewoda M. decyzją z dnia 25 lipca 2002 r., (...), umorzył wznowione na wniosek "H." postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody K. z dnia 21 maja 1992 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3459/6 Po rozpatrzeniu odwołania "H." - spółka z o.o. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 21 listopada 2002 r., (...), utrzymała w mocy powołaną wyżej decyzję Wojewody M. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "H." podniosła, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powtórzyła stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdziła, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję zważył, skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 107 par. 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takie warunki powinno spełniać uzasadnienie decyzji organu administracji wszystkich szczebli. Uzasadnienie decyzji, jako jeden z ustawowo określonych elementów decyzji, ma wykazać, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z analizy całego materiału dowodowego sprawy, o czym stanowią art. 7 i 77 par. 1 Kpa. Uzasadnienie decyzji powinno zatem spełniać warunki tak co do jego treści, jak i formy, a więc powinno przedstawiać logiczny związek z treścią rozstrzygnięcia i nie może zawierać wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z sentencją. Z decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 listopada 2002 r. wynika, że jej rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody M. nie w pełni odpowiada tym wymogom. Uzasadnienie decyzji KKU zawiera merytoryczne błędy, np. w zakresie możliwości zaskarżenia postanowienia o wznowieniu postępowania na co wskazuje zawarte w niej stwierdzenie, że "postanowienie z 7 sierpnia 1998 r. było ostateczne i nie zostało zaskarżone w trybie skargi do NSA", podczas gdy postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu. Sprzeczny z materiałami sprawy jest także ten fragment uzasadnienia, w którym KKU przyjmuje, iż wyrok NSA "stwierdza wyłącznie nieważność decyzji organu I instancji po wznowieniu postępowania". W wyroku NSA z 14 lutego 2002 r. orzeczono bowiem o stwierdzeniu nieważności decyzji I i II instancji, a więc także decyzji KKU z dnia 15 czerwca 2000 r. Dalsza część uzasadnienia decyzji KKU pozostaje w ewidentnej sprzeczności z rozstrzygnięciem. Skoro w ocenie organu II instancji Wojewoda M. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do "przyczyn wznowienia w kierunku, o którym mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 i pkt 5 pomimo, iż wznowiono postępowanie na tej podstawie i pomimo wyraźnych wskazań w tej materii", takie ustalenie nakazywało uchylić decyzję Wojewody, a nie orzekać o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kolejny fragment uzasadnienia odnosi się do przesłanek wznowienia, a organ w tym miejscu powołuje art. 145 par. 1 pkt 1 i 6 Kpa, które to przesłanki wznowienia nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Jest to więc całkiem nowe ustalenie organu II instancji. Po przedstawieniu tej kwestii Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dochodzi do stwierdzenia, że organ I instancji ustalił, iż odwołującej się spółce nie przysługuje przymiot strony. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie przedstawił jakiejkolwiek oceny zarzutów odwołania, a w szczególności odnoszących się do charakteru skomunalizowanego gruntu i wynikającej z tego konieczności określenia osoby, która powinna być stroną postępowania komunalizacyjnego. Zagadnienie to było głównym zarzutem odwołania, mimo to nie było przedmiotem oceny Krajowej Komisji Odwoławczej. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, a te w uzasadnieniu nie zostały nawet przytoczone. Wskazane uchybienia pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 par. 1 i 3 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2004 r. skargę kasacyjną złożyła Gmina W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik gminy zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym zastosowaniu do rozstrzyganej sprawy nieistniejącego przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do okoliczności które nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, iż ze stanowiskiem Sądu odwoławczego nie sposób się zgodzić skoro WSA orzekł, iż "skarga jest uzasadniona choć z innych przyczyn niż w niej wskazane to znaczy, że zakwestionował całość argumentacji strony, zarzutów skarżącej "H." Sp. z o.o. między innymi odnoszących się do skomunalizowanego gruntu i wynikającej z tego konieczności określenia osoby, która powinna być stroną postępowania komunalizacyjnego. Tak więc z tych względów jednoznacznie wynika, iż całość zarzutów strony skarżącej do których KKU się odniosła w swej decyzji, jak i do których się nie odniosła w decyzji a które zostały powielone w odwołaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez "H." Sp. z o.o. zdaniem Gminy W. nie zasługuje na uwzględnienie gdyż potwierdza to WSA we wskazanym powyżej cytacie z uzasadnienia. Ponadto w ocenie skarżącej Gminy W. wytknięte przez WSA błędy w uzasadnieniu decyzji KKU polegające na niespełnieniu warunków co do treści i formy uzasadnienia nie pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 par. 1 i 3 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. WSA w rozstrzygnięciu z 26 października 2004 r. nie zajął się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy orzekającym co do istoty zagadnień spornych a jedynie skupił się na wykazaniu formalnych uchybień KKU w decyzji (...), które nie miały prawnego przełożenia na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji KKU (...). Zdaniem Gminy, mając na uwadze powyższe należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa procesowego przez błędne wskazanie jako podstawy rozstrzygnięcia nieistniejącego przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła "H." Spółka z o.o. w K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Jak podniesiono w odpowiedzi, skargę kasacyjną oparto na zarzucie błędnego zastosowania nieistniejącego przepisu oraz braku istotnego wpływu tego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej są bezpodstawne i wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarżący uczestnik przyjmuje bez wykazania, że istnieje błąd w zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uzasadniając na czym konkretnie błąd ten polega, a z drugiej strony twierdzi, iż cyt. przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" nie istnieje. Niekonsekwencja w rozumowania polega na tym, że w sytuacji braku cyt. przepisu nie mogło by wystąpić jego błędne zastosowanie. Wydaje się, że uczestnik upatruje sukcesu powodzenia skargi w tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku zwykłej nieuwagi dopuścił do oczywistej omyłki pisarskiej w końcowej części uzasadnienia podając, że orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast podać za podstawę działania Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie dopuścił się rzutujących na treść rozstrzygnięcia uchybień, a zarzut nieistnienia przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w momencie orzekania jest chybiony, albowiem przepis ten nie został uchylony i nadal obowiązuje. Określa on tak zwane inne warunki "naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy" pozwalające Sądowi na uchylenie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę W. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2004 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za chybiony należy uznać postawiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok, przepisów prawa procesowego przez błędne wskazanie w nim jako podstawy rozstrzygnięcia nieistniejącego przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Otóż istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w końcowej części uzasadnienia wyroku stanowiącego przedmiot zaskarżenia w tej sprawie wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 błędnie podał, że są to przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O tym, że jest to oczywisty błąd, stanowi treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnosząca się do rozważań Sądu związanych z podjętym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie wyroku w tej części ściśle koresponduje z sentencją omawianego wyroku i wskazuje popełnione przez organ odwoławczy uchybienia procesowe, które - zdaniem Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd uchylił zaskarżoną doń decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Jest to przesłanka określona właśnie w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei z treści punktu 2 sentencji przedmiotowego wyroku wynika, że zawarte w nim rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc rozstrzygnięcie przyjęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku znajduje oparcie w ww. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy też wyjaśnić, że naruszenie przepisów "prawa procesowego" - a taki zarzut postawiono w podstawie kasacyjnej w niniejszej sprawie - może stanowić podstawę kasacyjną o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie - jak twierdzi skarga kasacyjna - podstawę określoną w art. 174 pkt 1 tej ustawy /która jest naruszeniem prawa materialnego/. W pełni przy tym należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21.11.2002 r. została wydana z naruszeniem norm regulujących postępowanie administracyjne, które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie wskazuje Sąd I instancji. uzasadnienie decyzji tej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z jej rozstrzygnięciem. Skoro według organu odwoławczego Wojewoda M. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do "przyczyn wznowienia w kierunku, o którym mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 /Kpa/ pomimo, iż wznowiono postępowanie na tej podstawie i pomimo wyraźnych wskazań w tej materii", to takie ustalenie nakazywało uchylić decyzję Wojewody, a nie orzekać o utrzymaniu jej w mocy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zarzuca, że organ pierwszoinstancyjny ustosunkował się częściowo do przesłanki wznowieniowej z art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa - co nie odpowiada prawdzie, bo organ ten w tym zakresie rozważań nie prowadził i co więcej - nie mógł prowadzić - natomiast w ogóle nie ustosunkował się do drugiej przesłanki stanowiącej według KKU, drugą w tej sprawie podstawę wznowienia z art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa. Nie odpowiada to prawdzie, ponieważ postępowanie zakończone decyzją komunalizacyjną Wojewody K. z 21.05.1992 r. zostało wznowione postanowieniem z 7.07.1998 r. w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 Kpa i zgodnie z art. 149 par. 2 Kpa organ wznowieniowy miał przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia podanych w postanowieniu wznawiającym postępowanie administracyjne, a tymi wbrew twierdzeniom decyzji organu odwoławczego nie były przesłanki z art. 145 par. 1 pkt 1 i 6 Kpa. Widać więc wyraźnie, że istnieje również niespójność w samym uzasadnieniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Wykazane uchybienia zawarte w omawianej decyzji organu II instancji stanowiły wystarczającą podstawę do jej uchylenia jako, że miały charakter istotny. To zaś wskazuje, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Z tych względów skargę kasacyjną Gminy W. - jako niezasadną - należało na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić.