II OZ 564/06

Dnia 24 maja 2006 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia uczestnika M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 1018/05 oddalające wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. T. i K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 października 2005 roku, sygn. akt [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 61 § 3 – 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek skarżących M. i K. T. o wstrzymanie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 października 2005 roku w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy. Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Gdyni o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, warunkach obsługi w zakresie komunikacji, w tym powiązania z miejskim układem drogowym dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego o wysokości dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym oraz garażem i infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] przy ulicy [...] w Gdyni. W postanowieniu tym, poza uzgodnieniem projektu, określono szereg innych warunków, które należy spełnić w celu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na powyższe postanowienie M. i K. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wraz ze skargą złożono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 października 2005 roku. W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż ewentualna sprzedaż przedmiotowej działki, jako terenu budowlanego spowoduje "wyrządzenie niepowetowanej szkody przyszłemu inwestorowi, który nie będzie mógł wybudować budynku bez złamania prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył treść art. 61 § 3 p.p.s.a. i wskazał, że w doktrynie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny wymaga wykonania (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – Komentarz LexisNexis, Warszawa 2004, str. 122). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest oparte na treści art. 106 § 5 k.p.a. postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacji, w tym powiązania z miejskim układem drogowym, a więc ze swej istoty nie nadające się do wykonania. Bezzasadny, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest zatem wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowego postanowienia. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że skarżący nie wykazali bezpośredniego związku zaskarżonego postanowienia z możliwością wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzgodnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest tylko etapem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w którym rozstrzygnięta zostanie kwestia możliwości lokalizacji inwestycji. Dopiero ta decyzja administracyjna otworzy inwestorowi drogę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła uczestniczka postępowania M. C. domagając się jego uchylenia. Strona wnosząca zażalenie podniosła, iż decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczną decyzją administracyjną otwierającą inwestorowi drogę do opracowania projektu i o ubiegania się o pozwolenie na budowę. Wydanie błędnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niesie ze sobą skutki "finansowo-prawne (koszt dokumentacji)". Wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o dokumentację opracowaną na podstawie błędnej decyzji spowoduje zaś dalsze straty finansowe. W zażaleniu zarzucono, iż Urząd Miasta Gdynia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd Apelacyjny podjęły decyzję bez sprawdzenia dokumentów związanych z terenem, bez wizji lokalnej oraz opinii biegłego. Podniesiono, iż w myśl Prawa budowlanego droga jest budowlą i dlatego też droga dojazdowa nie może być realizowana w odległości 40 cm od południowej ściany z oknami domu jednorodzinnego. Z powyższych przyczyn strona wniosła o "wstrzymanie wydania decyzji i skierowanie sprawy do pierwszej instancji, tj. do Urzędu Miasta o urealnienie koncepcji dróg dojazdowych do działki 533/4". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. (por. Z, Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54) Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Jedynym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonego postanowienia nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Postanowienie to nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.