IV SA/Wa 1023/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Izabella Janson, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania Lasów Państwowych Nadleśnictwa L., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: J. K., spadkobierca E. i D. K. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi L., gromada L., powiat G. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w dacie przejęcia własność E. i D. K.. Powyższe orzeczenie wydane zostało w oparciu o art. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. R.P. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz art. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] ( Dz. U. R.P. Nr 46, poz. 339). Organ pierwszej instancji stwierdził nieważność powyższego orzeczenia w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej położonej we wsi L., stanowiącej w dacie przejęcia własność E. i D. K., wskazując w uzasadnieniu, iż w kwestionowanym przez stronę orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w G. brak jest prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskich stanowiącego osnowę decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. R.P. Nr 36, poz 341 ze zm.), co przesądza o tym, że badane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyły Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. podnosząc, że kwestionowanym orzeczeniem przejęte zostały nieruchomości ziemskie położone we wsi L. o łącznej powierzchni 933 ha, a orzeczenie to w swojej treści nie zawiera bliższych danych dotyczących poszczególnych przejmowanych nieruchomości, zatem nie jest możliwym stwierdzenie jego nieważności w części, gdyż w rozstrzygnięciu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nie zostały oznaczone poszczególne przejmowane nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r. W uzasadnieniu wskazał, iż kwestionowane orzeczenie wydane zostało w oparciu o przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] (Dz. U. R.P. nr 46, poz 339). Kompetencje do orzekania o przejęciu mienia na własność Państwa posiadały okręgowe urzędy likwidacyjne, a w stosunku do nieruchomości ziemskich- powiatowe władze administracji ogólnej. Obowiązująca w dacie wydania orzeczenia ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz 130) kompetencję do orzekania w sprawach administracji rolnictwa i reform rolnych przyznała prezydiom powiatowych rad narodowych. Dekret o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekret o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...], utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz 250 ). W myśl art. 13 tej ustawy kompetencje do orzekania w sprawach o przejęciu własności nieruchomości przez Państwo przejęły właściwe do spraw rolnych organa powiatowej rady narodowej. Ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy-Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 11, poz. 81). Powołane akty prawne nie zawierały żadnych uregulowań przesądzających o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie w/w dekretów. Nie istnieją już również w obowiązującym systemie prawnym podstawy materialnoprawne, na których oparte zostało przedmiotowe orzeczenie oraz nie istnieje organ, który je wydał. W tej sytuacji jako kryterium właściwości, zdaniem organu II instancji należało przyjąć domniemanie kompetencji gminy, wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 34, poz 198 ). Organem wyższego stopnia do rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze, brak bowiem przepisu szczególnego, który właściwość w tych sprawach przyznawałby wojewodzie, jako organowi wyższego stopnia. Tak więc organem właściwym w niniejszej sprawie nie jest Wojewoda [...] a właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K., powołując się m.in. na wykładnię prawną Ministra Rolnictwa z dnia 21 sierpnia 1956 r., skierowaną do przewodniczących Wojewódzkich Rad Narodowych w [...], [...], [...] i [...] odnośnie zwrotu nieruchomości osobom przesiedlonym na Ziemie Zachodnie, które powróciły do rodzinnej wsi, na postanowienia Porozumień U. podpisanych przez Komisję Rządową i Komitet działający w imieniu Ogólnopolskiego K. oraz na wykładnię zawartą w piśmie z dnia 28 grudnia 2005 r. Ministra Skarbu RP podniósł, iż organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie administracyjnego orzekania o naruszeniach prawa popełnionych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. przy wydawaniu orzeczeń o przejęciu mienia na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w dacie złożenia wniosku tj. 27 marca 2003 r. pozostaje wojewoda zaś drugą instancją jest minister rolnictwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Ten obowiązek spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Zaniechanie przez organ tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do nieważności wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia( art. 156 § 1 pkt 1 kpa ). Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i w orzecznictwie stanowiskiem, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski-Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., str. 732). Kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., wydane zostało na podstawie art. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR ( Dz. U. R.P. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz art. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] ( Dz. U. R.P. nr 46, poz 339 ) Oba wymienione wyżej akty prawne utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która to ustawa została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy-Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 11, poz 81 ). W tej sytuacji organ II instancji, jako kryterium właściwości dla stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., przyjął domniemanie kompetencji gminy, które jego zdaniem wynika z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198)- w myśl, którego do właściwości organów gminy przeszły-jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej-jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z tego wynika, że organem wyższego stopnia do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Skoro zostały usunięte z ustawodawstwa przepisy pozwalające na przejmowanie nieruchomości w trybie w/w dekretów, a zadania i kompetencje dotychczasowych organów, wynikające z tych dekretów nie zostały wymienione w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1990 r., Nr 34, poz. 198 ze zm.), zwanej dalej ustawą kompetencyjną, to nie można z brzmienia art. 1 ustawy kompetencyjnej wywodzić kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów wyższego stopnia w stosunku do gminy, w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych na postawie w/w dekretów, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie przekazania do właściwości organów gminy dotychczasowych zadań i kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego-jako zadań własnych gminy. Zadaniem własnym gminy nie mogło stać się orzekanie w sprawach przejęcia nieruchomości, stanowiących własność osób fizycznych, na rzecz państwa. Takie zadania przewidział ustawodawca reformując w 1990 r. administrację w art. 5 ww. ustawy kompetencyjnej, przekazując do właściwości rejonowych organów administracji rządowej m.in. zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z: -dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych byłego [...] (Dz. U. 1946 r., Nr 49, poz. 279 ze zm.), -dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. 1951 r., Nr 46, poz. 78 ze zm.), -dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Tekst jednolity: Dz. U. 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.), -ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. (Dz. U. 1989 r., Nr 58, poz. 348). W/w akty prawne przekazywały kierownikom urzędów rejonowych kompetencje w zakresie m.in. orzekania o nadaniu własności nieruchomości, poświadczania nabycia prawa własności, wyłączania spod nadania na własność nieruchomości, oraz przejmowania nieruchomości rolnych na własność państwa. Jeżeli ustawa kompetencyjna z dnia 17 maja 1990 r. nie przewidziała dla spraw opisanych w dekretach z dnia 28 listopada 1945 r., 5 września 1947 r. i 27 lipca 1949 r. organu właściwego do prowadzenia postępowania w pierwszej instancji, to stosując wykładnię systemową należałoby przyjąć, iż sprawy te mogłyby być od dnia 27 maja 1990 r. prowadzone tylko przez kierowników urzędów rejonowych, jako organów, którym powierzono kompetencje w sprawach zbliżonych rodzajowo. Organem wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego był wówczas, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. 1990 r., Nr 21, poz. 123 ze zm.), właściwy wojewoda. W związku z powyższym organem uprawnionym do prowadzenia postępowania nadzorczego nad orzeczeniami wydanymi przez prezydia powiatowych rad narodowych, orzekających o przejęciu nieruchomości w trybie powołanych dekretów był wówczas wojewoda. Sytuację tę zmieniła kolejna, obowiązująca od 1 stycznia 1999 r. reforma administracji publicznej. Na mocy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej -w związku z reformą ustrojową państwa- (Dz. U. 1998 r., Nr 106, poz. 668), zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym przeszły na starostów, będących w myśl art.. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 1998 r., Nr 91, poz. 578) przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, upoważnił starostów do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a ust. 3 tego art. wskazał, iż organem odwoławczym od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Należy również podkreślić, iż z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 kpa, wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. 1998 r., Nr 162, poz. 1126).Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2000 r., Nr 22, poz. 268), wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Właściwym zatem do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Reasumując powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż organ odwoławczy, choć nie wywiódł właściwych wniosków z analizy wskazanych w uzasadnieniu decyzji przepisów prawnych poprzez przyjęcie domniemania gminy, to jednak słusznie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, jako wydaną w sprawie, w której nie był organem właściwym i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a jedynie zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji ani tym bardziej pozostawione do jego uznania. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Należy zauważyć, iż w tej sytuacji organ wydaje decyzję podczas, gdy przekazanie sprawy do rozpoznania organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 kpa następuje w drodze postanowienia. Zgodnie z w/w ustaleniami organ powinien po uprawomocnieniu się wyroku przekazać wniosek skarżącego do rozpoznania samorządowemu kolegium odwoławczemu, które jest organem właściwym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.