I SA/Wa 320/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi T. L. i E. L. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] [...] - [...], odcinek [...]: węzeł "[...]" - węzeł ,,[...]" położonej w Gminie Z., obręb P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m- i działka nr [...] o powierzchni [...] m- , objętej księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność E. L. w 1/2 części i T. L. w 1/2 części oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał co następuje. Nieruchomość objęta postępowaniem wywłaszczeniowym, stanowiąca własność E. L. w 1/2 części oraz T. L. w 1/2 części, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] [...] - [...], odcinek [...]: węzeł "[...]" - węzeł ,,[...]" w Gminie Z., na podstawie decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu 22 lipca 2004 r. Jednocześnie decyzją tą został zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kilkoma pismami z maja, czerwca i lipca 2004 r. złożył współwłaścielom ofertę zakupu przedmiotowej nieruchomości. Do transakcji nie doszło, wobec czego pismami z dnia 25 października 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył E. L. i T. L. termin do jej zbycia w trybie cywilno - prawnym. W związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 22 listopada 2004 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie P., gmina Z., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] m- i nr [...] o powierzchni [...] m- stanowiącą własność E. L. i T. L. wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia w/w działki zawiadamiając o tym współwłaścicieli nieruchomości. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] zezwolił na niezwłoczne zajęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] [...] - [...], odcinek [...]: węzeł "[...]" - węzeł ,,[...]" położonej w Gminie Z., obręb P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m- i działka nr [...] o powierzchni [...] m- , objętej księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność E. L. w 1/2 części i T. L. w 1/2 części oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda szczegółowo umotywował powody uzasadniające wydanie tej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.), po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wojewoda w drodze decyzji, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe oraz nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie w/w art. 17. Spełniona została również druga z przesłanek tegoż artykułu - "uzasadniony przypadek". Wojewoda podkreślił, że brak dostępu do terenu uniemożliwia rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem, co powoduje, że proces inwestycyjny ulega wydłużeniu i opóźnia umowny termin zakończenia robót. Tym samym Skarb Państwa zostaje narażony na straty obciążające jego budżet. Ponadto budowa drogi ekspresowej [...] [...] - [...] została ujęta w rządowym programie rzeczowym i finansowym dostosowania sieci drogowej w Polsce do standardu naciskowego Unii Europejskiej (115 kN/oś), a jej realizacja jest przedmiotem umowy międzynarodowej zawartej pomiędzy rządami Państw Polski i Słowacji. Również istotny jest fakt, że droga ta - zgodnie z założeniami strategicznymi rządu polskiego i programu przebudowy sieci dróg krajowych - uzyskała pierwszeństwo w budowie. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyli E. L. i T. L., w którym podnoszą szereg zarzutów. Stwierdzają, że decyzja wojewody zezwala na zajęcie działki za niesłuszne odszkodowanie, wskazują na - ich zdaniem - nieprawidłowe działania pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie działań zmierzających do zajęcia przedmiotowej nieruchomości, podnoszą też, iż wojewoda wydając przedmiotową decyzję naruszył ich prawo własności do omawianej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy, Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Minister powołał się na fakt spełnienia przesłanek koniecznych do wydania przez wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przewidzianych w art. 17 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Są to: złożenie przez uprawniony podmiot czyli Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku w tej sprawie, przeznaczenie nieruchomości na pasy drogowe, wszczęcie przez wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie uzasadnionego przypadku - które przesądzają o konieczności niezwłocznego jej zajęcia. Stosowny wniosek - o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości - został złożony w dniu 22 listopada 2004 r., przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na pas drogowy potwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...], postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 4 marca 2005 r., a ponadto zarówno wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wskazały szczególne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości. Na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. L. i T. L., wnosząc o: - anulowanie decyzji jako niezgodnych z zapisami konstytucji, - wykup całej nieruchomości, - odszkodowanie za: niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej, pozbawienie skarżących wody oraz utratę roi pszczół i krzewów, - naprawienie innych szkód. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że w skardze nie podniesiono nowych zarzutów, ani nie wskazano na nowe okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego W rozpoznanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa - jej obowiązywanie przewidziane zostało (art. 45) do 31 grudnia 2007 roku. Już ten fakt wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami -rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a między innymi art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem (pismo z dnia 22 listopada 2004 r.) o wszczęcie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania - wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzasadniała tym, że przedmiotowa nieruchomość uznana została za niezbędną do zrealizowania celu publicznego jakim jest budowa drogi ekspresowej [...] [...] - [...], Inwestycja ta powinna być zrealizowana jak najszybciej, a brak dostępu do przedmiotowego terenu uniemożliwi rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem, co spowoduje wydłużenie procesu inwestycyjnego i opóźnienie w dotrzymaniu terminu zakończenia robót - w związku z tym Skarb Państwa może być narażony na niepowetowane straty obciążające jego budżet. Ponadto budowa tej drogi ekspresowej została ujęta w rządowym programie rzeczowym i finansowym dostosowania sieci drogowej w Polsce do standardu naciskowego Unii Europejskiej (115 kN/oś), a jej realizacja jest przedmiotem umowy międzynarodowej zawartej pomiędzy rządami Państw Polski i Słowacji. Niezrealizowanie tej inwestycji w terminie świadczyłoby o nie wywiązaniu się Polski z zawartych umów międzynarodowych. Również istotny jest fakt, że droga ta - zgodnie z założeniami strategicznymi rządu polskiego i programu przebudowy sieci dróg krajowych - uzyskała pierwszeństwo w budowie. Poza tym powszechnie wiadomo, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa, drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju, a środki pochodzące na ten cel w dużej mierze przyznane są przez Unię Europejską i powinny być wykorzystane w określonym terminie. W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 w/w ustawy, a organ odwoławczy ocenę tę podzielił. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. W świetle przytoczonej treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 listopada 2004 r., znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1, Sąd uznał również za bezzasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji RP przez zezwolenie na zajęcie nieruchomości bez przyznania właścicielom słusznego odszkodowania. Powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 17 stanowi, o czym winien rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygane w decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. W niniejszym postępowaniu przepisy prawa nie przewidują przyznania właścicielowi odszkodowania w sytuacji wydania decyzji w trybie art. 17. Natomiast wszelkie inne szkody, które byłyby konsekwencją zaskarżonych decyzji, jako uszczerbek majątkowy, mogą być rekompensowane odszkodowaniem przyznanym w postępowaniu cywilnoprawnym, dochodzonym przed sądami powszechnymi. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, a w toku postępowania organy obydwu instancji stosowały prawidłowo przepisy procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku. .