IV SA/Wa 1064/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Izabella Janson (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" - oddala skargę - W dniu 18 października 2005 r. do Biura Obsługi Wniosków K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek L. W. o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Obsługi Wniosków K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odrzucił wniosek L. W o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Podniósł brak zarejestrowania przez L. W. siedziby stada, brak prowadzenia księgi rejestracji zwierząt, co uniemożliwiło weryfikację złożonego we wniosku faktu prowadzenia chowu trzody chlewnej oraz brak zgodności wniosku ze stanem faktycznym. Od powyższej decyzji L. W. złożył odwołanie, zarzucając bezpodstawne odrzucenie jego wniosku. W uzasadnieniu podał, że brak zarejestrowania siedziby stada oraz brak prowadzenia księgi rejestracji zwierząt wynikał z powodu problemów rodzinnych (choroba ojca) oraz faktu, że studiuje zaocznie i to pochłania mu wiele czasu. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania L. W., pismem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] poinformował L. W., że jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu Prezes wskazał, że z uwagi na nie spełnienie minimalnych standardów utrzymania zwierząt z powodu braku dokumentacji weterynaryjnej dotyczącej ich leczenia, przeprowadzonych zabiegów oraz padłych zwierząt wniosek L. W. nie może być objęty dofinansowaniem, ponieważ nie spełnia wymagań Sektorowego Programu Operacyjnego w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Na powyższe pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w przedmiotowej sprawie istnieje droga sądowo-administracyjna i wniesienie skargi do sądu jest dopuszczalne, na podstawie § 2 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podniósł również, że zwłoka w zakresie dopełnienia formalności administracyjnych rejestracji stada nie ma znaczenia przy ocenie żywotności ekonomicznej gospodarstwa. Podniósł również, że brak zarejestrowania siedziby stada oraz brak prowadzenia księgi rejestracji zwierząt wynikał z powodu problemów rodzinnych oraz braku czasu z powodu nauki na studiach zaocznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł odrzucenie skargi z uwagi na błędnie powołany przez skarżącego tryb administracyjny lub ewentualnie wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, odnosząc się do wniosku Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o odrzucenie skargi z uwagi na brak drogi sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Sąd zauważył, iż uregulowania ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy etap jest etapem postępowania wszczynanego na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji, które kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania (art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju). Po pozytywnym dla strony zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju). Rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Ich treścią jest albo stworzenie przesłanki do zawarcia umowy, albo odmowa zawarcia umowy. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje" dofinansowanie należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. Przy rozważaniu zagadnienia, jakie warunki muszą być spełnione, aby przed zawarciem umowy można było wyróżnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o zawarciu lub odmowie zawarcia umowy, decydujące znaczenie ma to, czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy. Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy traktować jako organ o charakterze funkcjonalnym w tym zakresie, w jakim jest ona uprawniona do działaniach w formach o charakterze władczym. Działanie o charakterze władczym wynikać może z wyraźnego przepisu prawa lub pośrednio z charakteru wykonywanej czynności. Przepis art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) stanowi, że Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych, kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Nieprawidłowa jest wykładania art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zakładająca, że takim "przepisem odrębnym" jest art. 11 ust. 4 tej ustawy, mówiący, że Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych przeznaczonych na współfinansowanie oraz krajowych, przeznaczonych na udzielanie dopłat (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06, opubl. LEX nr 190550). Z powyższego wynika, iż dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu zgłoszonego do realizacji w ramach sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Odmowa przyznania takiego dofinansowania następuje zatem, także decyzją administracyjną, wydaną na podstawie tego przepisu. Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie "pismo" Prezesa ARiMR, jak i poprzedzające je "pismo" Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR odrzucające, z przyczyn merytorycznych, wniosek L. W. o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" to decyzje administracyjne, podlegające kontroli sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06, opubl. LEX nr 190549). Tym samym brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Odnosząc się do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Działanie określone w prawodawstwie polskim jako "ułatwianie startu młodym rolnikom" zostało wprowadzone w prawie wspólnotowym rozporządzeniem Rady Unii Europejskiej z dnia 17 maja 1999 r. nr 1257/199 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE. L.99.160.80). Omawiane rozporządzenie, w rozdziale "podejmowanie działalności przez młodych rolników" określało warunki udzielenia pomocy oraz stwierdzało, że ustanowienie pomocy może obejmować jednorazową premię, jak i dotację na spłatę pożyczki zaciągniętej w celu pokrycia kosztów, które pojawiły się w związku z rozpoczęciem prowadzenia gospodarstwa. Szczegółowe zasady stosowania w/w rozporządzenia Rady z dnia 17 maja 1999 r. nr 1257/199 zostały określone w rozporządzeniu Komisji nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 17 maja 1999 r. nr 1257/199 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U.UE.L.04.153.30). W rozdziale I sekcja 2 "Podejmowanie działalności przez młodych rolników" tego rozporządzenia Komisji, uregulowana jest kwestia określenia daty oceny spełnienia warunków dotyczących pomocy wskazująca, iż muszą być one spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia (art. 4 ust. 1), jak i to, że indywidualna decyzja zostaje podjęta nie później niż 12 miesięcy po podjęciu działalności, tak jak określają to przepisy w Państwach Członkowskich (art. 5). Przyjęte przez omawiane przepisy prawa wspólnotowego działanie "ułatwianie startu młodym rolnikom" finansowane przez fundusz strukturalny Sekcji Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej zostało uszczegółowione w polskim prawie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032 ze zm.). W załączniku do tego rozporządzenia (dotyczącym działania "ułatwianie startu młodym rolnikom") określono kryteria udzielania pomocy i jej typ (premia) oraz wysokość, a także system instytucjonalny obejmujący instytucję zarządzającą (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi), instytucję wdrażającą (Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), beneficjenta końcowego (Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) i beneficjenta końcowego (rolnika). Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.) wydane na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju określa system wdrażania działania "ułatwianie startu młodym rolnikom". W myśl tego rozporządzenia wnioski o dofinansowanie projektu składa się do oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwej ze względu na miejsce realizacji projektu. Organ Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonuje oceny wpierw formalnej, a następnie merytorycznej wniosku. Ocena merytoryczna polega na weryfikacji, m.in. zgodności z celami i zasadami działania. Projekty zgodne z wymaganiami są przyjmowane do realizacji według kolejności złożenia wniosku w ramach dostępnych środków, na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej pomiędzy wnioskodawcą a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podstawowym kryterium dostępu do programu jest spełnienie wymogu żywotności ekonomicznej lub wykazanie, że kryterium to zostanie spełnione nie później niż po 5 latach od dnia rozpoczęcia prowadzenia przez niego tego gospodarstwa. Żywotność ekonomiczną określa się na podstawie wielkości ekonomicznej danego gospodarstwa rolnego, określonej jako suma nadwyżek bezpośrednich wszystkich działalności rolniczych prowadzonych w tym gospodarstwie, które oblicza się na podstawie wskaźników SGM wyznaczonych dla poszczególnych rodzajów produkcji rolnej i regionów. Wielkość ekonomiczna jest określana w ESU. Gospodarstwem rolnym żywotnym pod względem ekonomicznym jest gospodarstwo rolne o wielkości ekonomicznej wynoszącej co najmniej 4 ESU. Dodatkowym kryterium jest, stosownie do rodzaju prowadzonej produkcji, spełnienie minimalnych standardów w zakresie ochrony środowiska, higieny i warunków utrzymania zwierząt w chwili gdy rolnik ubiega się o pomoc lub zostaną one spełnione nie później niż po 5 latach od dnia rozpoczęcia prowadzenia tego gospodarstwa. Należy podkreślić, że zgodnie z danymi wskazanymi we wniosku do Biura Obsługi Wniosków K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" skarżący spełniał wymogi wymienione w wyżej powołanych przepisach. Jednakże podczas kontroli zgodności wniosku ze stanem faktycznym ustalono nieprawidłowości. Wskazano brak zarejestrowania siedziby stada. Obowiązek zarejestrowania siedziby stada normuje przepis art. 9 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91 poz. 872 ze zm.) statuujący, iż posiadacz zwierzęcia gospodarskiego, podmiot prowadzący miejsce gromadzenia zwierząt oraz podmiot prowadzący zakład przetwórczy są obowiązani zgłosić kierownikowi biura powiatowego Agencji, siedzibę stada, miejsce gromadzenia zwierząt oraz miejsce unieszkodliwiania zwłok zwierząt gospodarskich w celu nadania numeru siedziby stada, numeru miejsca gromadzenia zwierząt lub numeru miejsca unieszkodliwiania zwłok zwierząt gospodarskich. W trakcie kontroli również ustalono brak prowadzenia księgi rejestracji zwierząt, co skarżący sam przyznaje. Uniemożliwiło to dokonanie weryfikacji przez organ zgłoszonego we wniosku faktu prowadzenia chowu trzody chlewnej. W trakcie postępowania kontrolnego ustalono również, że liczba zwierząt przebywających w gospodarstwie różniła się od liczby zwierząt zadeklarowanych we wniosku. Skarżący podniósł, że dokonał sprzedaży część trzody chlewnej i musiał wymienić część stada podstawowego, jednakże organ ustalił, że sprzedaży dokonano ze stada zarejestrowanego na jego ojca, natomiast z umowy darowizny zawartej w dniu 28 lutego 2005 r. pomiędzy skarżącym a jego ojcem wynika, iż dokonano wyłącznie przeniesienia własności nieruchomości, a nie m.in. trzody chlewnej. Oznacza to, brak podstaw do uznania skarżącego za właściciela trzody chlewnej którą wskazał we wniosku, przez co nie można było jej uwzględnić, przy obliczaniu żywotności ekonomicznej gospodarstwa rolnego. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa słusznie zauważył, iż po obliczeniu żywotności ekonomicznej gospodarstwa rolnego na podstawie stanu faktycznego ustalonego w trakcie kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącego wyniosła ona 1, 52 ESU. Słusznie również zauważył, że skarżący nie spełnił minimalnych standardów utrzymania zwierząt z powodu braku dokumentacji weterynaryjnej dotyczącej ich leczenia, przeprowadzonych zabiegów oraz padłych zwierząt. Oznacza to, że skarżący nie spełnił kryteriów wymaganych do przyznania dofinansowania projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Skoro zatem Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej naruszenia prawa, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.