VII SA/Wa 744/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Wdowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...]grudnia 2005 r. na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 1986 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ podał, że A. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] zatwierdzającej plan realizacji przebiegu napowietrznej linii SN 15 kV, projektowanej napowietrznej linii niskiego napięcia, remontowanej napowietrznej linii niskiego napięcia oraz 6-ciu stacji transformatorowych słupowych w miejscowości [...] I-VII, gmina [...] i udzielającej pozwolenia na budowę na te obiekty. Wnioskująca zarzuciła, iż decyzja udzielała pozwolenia na budowę, mimo że inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane w zakresie przebiegu linii SN 15 kV i linii niskiego napięcia oraz wybudowania stacji transformatorowej 15/0,4 kV Nr [...] przez działkę nr ew. [...] w [...]. Nieruchomość ta w momencie wydania decyzji należała do Z. K., a obecnie jest własnością A. K. i poprzedni właściciel działki informował wnioskującą, że nie udzielał zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do powyższych zarzutów organ podał, że w niniejszej sprawie nie ustalono w sposób jednoznaczny naruszenia przy wydaniu kontrolowanej decyzji art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego - brak jest bowiem kompletnych akt sprawy. Z informacji Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] wynika, że akta administracyjne zgromadzone w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji z uwagi na upływ czasu uległy zniszczeniu. Także postępowanie prowadzone w sprawie odtworzenia akt nie przyniosło rezultatów. Z uwagi na brak akt, nie można dokonać absolutnie pewnych ustaleń w sprawie, a podstawą do wydania decyzji mogą być jedynie ustalenia faktyczne oparte na dowodach, a nie na przypuszczeniach. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. K. podnosząc, że poprzedni właściciel działki nr [...] - jej brat Z. K. od 1986 r. stale mieszka w [...] i w czasie przygotowywania przedmiotowej inwestycji był nieobecny w kraju - w związku z tym nie udzielał zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...]lutego 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawą do wydania decyzji mogą być ustalenia faktyczne oparte jedynie na dowodach, a nie przypuszczeniach. W przedmiotowej sprawie brak jest materiału dowodowego, z którego wynikałoby w sposób niezbity, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie zdaniem organu nie można jednoznacznie ustalić, iż kontrolowana decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K.. Skarżąca podała, że w czasie rozpoczęcia realizacji inwestycji właściciel działki nr [...] nie przebywał w Polsce i nie został powiadomiony o planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania oraz trafność wykładni przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Dokonana przez Sąd kontrola pozwala stwierdzić, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły z naruszeniem prawa, skutkującym uchyleniem powyższych rozstrzygnięć. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Postępowanie prowadzone w tym trybie umożliwia weryfikację ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, posiadających przymiot trwałości. Ogranicza się do ustalenia, czy badane rozstrzygnięcie nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jedną z tych wad - wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na oczywistej sprzeczności treści rozstrzygnięcia z naruszonym przepisem prawa. Rażące naruszenie prawa powoduje bezwzględną eliminację decyzji z obrotu prawnego, gdyż stanowi zaprzeczenie jednego z elementów normy prawnej, wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wystąpienie wyżej opisanej kwalifikowanej wady prawnej skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1986 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na budowę, z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością nr ew. [...], a zatem - ze względu na rażące naruszenie art. 29 ust. 5 obowiązującej w dacie wydania powyższego rozstrzygnięcia ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z cytowanym przepisem prawnym, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z tej przyczyny skarżąca podkreśliła w skardze, iż jej wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji dotyczył tego zakresu ogólnego planu inwestycyjnego przeprowadzonego przez Zakład Energetyczny [...] S.A. we wsi [...], który został zrealizowany na działce o numerze ew. [...]. Ewentualne wystąpienie wskazanej przez skarżącą kwalifikowanej wady prawnej w decyzji objętej postępowaniem nadzorczym nie musiałoby więc skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia budowlanego w całości. Organ administracyjny może bowiem stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji także w części, w sytuacji gdy kwalifikowana wada prawna nie odnosi się do całego rozstrzygnięcia. Aby jednak móc ocenić, czy wada ta wystąpiła w kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, konieczne jest dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych przez organ ponownie rozpatrujący sprawę. Uwadze organu uszła bowiem informacja zawarta w treści pisma Zakładu Energetycznego [...] S.A. z dnia [...] października 2005 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego: [...]października 2005 r.), iż w niniejszej sprawie mogą być pomocne zeznania wskazanych w tym piśmie osób, biorących udział w projektowaniu przedmiotowej inwestycji oraz dokonujących uzgodnień. Organ ponownie rozpatrujący sprawę powinien zatem przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, odbierając zeznania od wymienionych w w/w piśmie świadków. Nie stanowi przeszkody w dokonaniu tych ustaleń podnoszona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność, iż akta administracyjne zgromadzone w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę uległy zniszczeniu, a postępowanie prowadzone w sprawie odtworzenia akt nie przyniosło rezultatów. Stwierdzić zatem należy, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, nakładających na organ administracyjny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tej przyczyny organ nadzorczy naruszył art. 7, 77 i 80 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, nie przesądzając treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.