VII SA/Wa 1435/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Wdowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi Z.C. i C.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1435/05 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] czerwca 2005r. na podstawie art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa) odmówi stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2001r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę krytej pływalni w ramach rozbudowy zespołu sportowego na terenie Szkoły Podstawowej Nr [...] przy ul. [...] w B. wraz z instalacjami wewnętrznymi, sieciami zewnętrznymi wodno – kanalizacyjnymi i c.o., oświetleniem terenu oraz drogami wewnętrznymi i parkingami. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 7 lutego 2005r. Z.C. i C.C. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji. W jego uzasadnieniu podając, że w dniu 28 września 1999r. wystąpili o zwrot działek objętych wydanym pozwoleniem na budowę – w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem wnioskujących przy fakcie braku rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego zwrotu nieruchomości zezwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 obowiązującej w dniu wydania kontrolowanej decyzji – ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wypis z rejestru gruntów działek [...], [...] i [...] obręb [...] (tych o zwrot których wystąpili byli właściciele) z którego bezspornie wynikało, że jest on (tj. gmina miasto B.) właścicielami tych działek. Organ architektoniczno – budowlany rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę nie miał więc podstaw do wydania decyzji odmownej z tego tylko powodu, że wykazane przez inwestora w sposób niewątpliwy prawo do dysponowania nieruchomością było kwestionowane w innym postępowaniu. Natomiast zarzut pominięcia wnioskujących w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę może stanowić przesłankę do ewentualnego żądania wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z.C. i C.C. zarzucając organowi I instancji, iż mimo że wnioskujący podnosili że wnoszą o stwierdzenie jej nieważności w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami organ dokonał jej oceny w świetle przepisów prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] września 2005r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zarzut podniesiony przez skarżących w odwołaniu, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydała została z rażącym naruszeniem art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Organy wydające decyzje o pozwoleniu na budowę, stosują w zakresie swego działania przepisy ustawy Prawo budowlane, na podstawie to których takie pozwolenia są wydawane. Przez instytucję stwierdzenia nieważności należy rozumieć stwierdzenie nieważności takiej decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem nie dowolnego przepisu prawa jakiejkolwiek ustawy, lecz z naruszeniem przepisów prawa wiążących się z działalnością danego organu, tj. zarówno przepisów materialnych jak też procesowych. Przepisami takimi w przypadku udzielania pozwoleń na budowę będą więc przepisy ustawy Prawo budowlane, aktów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów szczególnych znajdujących się w innych aktach normatywnych, a powiązanych z wydawanymi pozwoleniami oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podniósł również, że inwestor po spełnieniu określonych prawem warunków, ma prawo uzyskać pozytywną decyzję organu wydającego pozwolenia budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, inwestor ma prawo otrzymać pozwolenia budowlane po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co niewątpliwie inwestor wykazał. Jednocześnie organ administracji architektoniczno – budowlanej nie jest władny do badania zakresu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że organ nie bada czy prawo właściciela jest w jakikolwiek sposób ograniczone w zakresie korzystania z konkretnej nieruchomości w oznaczony sposób. Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z.C. i C.C. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Nadto skarżący podnieśli, iż przy wydawaniu kwestionowanej decyzji organy rażąco naruszyły art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – ponieważ wszczęte przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę było zamiarem użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w konsekwencji miał doprowadzić do zmiany sposobu jej wykorzystania a przez to do wygaszenia roszczeń o jej zwrot. Zdaniem skarżących obowiązkiem organu było zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę krytej pływalni do czasu rozstrzygnięcia ich wniosku o zwrot nieruchomości, ponieważ poprzez wniesienie wniosku o zwrot nieruchomości zostały zakwestionowane prawa gminy B. do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Sąd podziela argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Na wstępie należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wymaga więc niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Natomiast zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć taką wadliwość decyzji, która skutkuje naruszeniem norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo takie, zgodnie z art. 3 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie inwestor wykazał takie prawo, w aktach sprawy znajdują się bowiem wypisy z rejestru gruntów z listopada 2000r., które stanowią potwierdzenie, iż to Gmina B. jest właścicielem nieruchomości przeznaczonych pod planowaną inwestycję. W związku z tym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.200lr., Nr [...], znak: [...], nie została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane. Zarzut podniesiony przez skarżących, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 z późn.zm.) nie ma znaczenia w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Organ administracji publicznej, wydając decyzje o pozwoleniu na budowę stosuje w zakresie swego działania przepisy ustawy Prawo budowlane. Podkreślic należy, iż przez instytucję stwierdzenia nieważności decyzji należy rozumieć stwierdzenie nieważności takiej decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem nie dowolnego przepisu prawa jakiejkolwiek ustawy, lecz z naruszeniem przepisów prawa wiążących się z działalnością danego organu, tj. zarówno przepisów materialnych jak też procesowych. Przepisami takimi w przypadku udzielania pozwoleń na budowę będą więc przepisy ustawy Prawo budowlane, aktów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów szczególnych znajdujących się w innych aktach normatywnych, a powiązanych z wydawanymi pozwoleniami oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że jeżeli inwestor spełni wszystkie wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. ( por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998, sygn. akt IV SA 2311/96, LEX nr 43803). Na marginesie rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ administracji nie ma podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę tylko z tego powodu, że w stosunku do nieruchomości będącej własnością inwestora toczy się postępowanie o jej zwrot na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Nie ma również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny. Pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie o zwrot nieruchomości a wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie ma zależności określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995r., sygn. akt IV SA 339/95; LEX 25026). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako bezzasadną oddalił.