VI SA/Wa 1146/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr) Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, ze uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. K. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania VI SA/Wa 1146/06 UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku Komisja Konkursowa powołana do przeprowadzenia egzaminu konkursowego w Okręgowej Izbie Radców prawnych w [...] w dniu [...] grudnia 2005 roku ustaliła, że M. K. udzieliła prawidłowej odpowiedzi na 182 pytania testu uzyskując negatywny wynik z egzaminu. W związku z wątpliwościami dotyczącymi prawidłowości pytań i odpowiedzi testu na egzamin konkursowy na aplikacje radcowską, Krajowa Rada Radców prawnych podjęła w dniu [...] grudnia 2005 roku uchwałę nr [...] zobowiązującą Zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską do wydania w dniu 21 grudnia 2005 roku komunikatu o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi aniżeli wynikające z arkusza prawidłowych odpowiedzi. Opublikowany komunikat był następnie podstawą do sprostowania wyników egzaminu konkursowego przez poszczególne komisje. W oparciu o przeprowadzoną weryfikację Komisja Konkursowa, powołana uchwałą Rady OIRP w [...], w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku stwierdziła, iż M. K. uzyskała 189 punktów i tym samym negatywny wynik z egzaminu konkursowego. W dniu 23 stycznia 2006 roku M. K. wystąpiła do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z wnioskiem o dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich, na podstawie art. 33 ust. 3 in fine i art. 24 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., nr 123, poz. 1059 ze zm.). Wnosiła nim o uznanie za prawidłową, wybraną przez nią odpowiedź "b" w pytaniu nr 248 testu egzaminacyjnego, co stanowiłoby podstawę do uznania, że uzyskała łącznie 190 punktów i w konsekwencji uzyskała pozytywny wynik egzaminu konkursowego, pomimo odmiennego stanowiska Komisji Konkursowej. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 roku Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] postanowiła wpisać M. K. na listę aplikantów radcowskich tej Izby. W ocenie Rady zaistniały przesłanki do przyjęcia, że kandydatka udzieliła 190 prawidłowych odpowiedzi, uzyskując tym samym, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik egzaminu. Udzielona przez kandydatkę odpowiedź "b" na pytanie 248 testu egzaminacyjnego jest prawidłowa. Potwierdza to analiza przepisów dotycząca materii przedmiotowego pytania. Rada nie mogła bowiem ograniczyć się wyłącznie do ustaleń dokonanych przez Komisję Konkursową w sytuacji, gdy wnioskodawczyni podniosła zarzut nieprawidłowej oceny testu egzaminacyjnego i przedstawiła uzasadnione, zdaniem Rady, argumenty. M. K. spełniła także pozostałe wymogi określone ustawą o radcach prawnych, a więc Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych postanowiła wpisać ją na listę aplikantów radcowskich. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku nr [...] Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi M. K. na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców prawnych w [...], dokonanemu uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców prawnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 311 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 3 i art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., nr 123, poz. 1059 z późn. zm.). Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż zasady przeprowadzenia egzaminu konkursowego na aplikację radcowską w 2005 roku zostały uregulowane w art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1361). Zgodnie z ust. 27 art. 7 ustawy, do przeprowadzenia egzaminu konkursowego na aplikację radcowską należało stosować również odpowiednio art. 3311 ust. 3, art. 337 – 339 i art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Przepisy regulujące przebieg egzaminu konkursowego w 2005 roku nie dawały radom okręgowym izb radców prawnych uprawnień do samodzielnego ustalania klucza prawidłowych odpowiedzi do pytań egzaminacyjnych i przeprowadzania dodatkowych weryfikacji wyników egzaminu w oparciu o inne pytania, niż wskazane w Komunikacie zespołu z dnia 21 grudnia 2005 roku. Nie było podstawy prawnej do dokonania ponownej analizy testu egzaminacyjnego przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Przeprowadzenie dodatkowego sprostowania wyników egzaminu konkursowego przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] narusza zasadę sformułowana w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą konstytucyjną wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Uchwała Izby Radców Prawnych w [...] tę zasadę narusza. Własne ustalenia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nie były, bo nie mogły być brane pod uwagę przez pozostałe okręgowe izby radców prawnych przy ocenie wyników egzaminu. W związku z powyższym nie można przyjąć liczby 190 punktów ustalonej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia 7 lutego 2006 roku jako wyniku egzaminu uzyskanego przez M. K. podczas egzaminu konkursowego w dniu [...] grudnia 2005 roku. Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 roku złożyła M. K. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Ministra Sprawiedliwości wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jego prawidłowej oceny, a co się z tym wiąże naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględnienia interesów obywateli, 2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez Ministra Sprawiedliwości zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż ustawa o radcach prawnych nie przewidywała trybu odwoławczego dla osób niezadowolonych z uchwały Komisji Konkursowej. Jedyną drogą weryfikacji nieprawidłowego pytania z testu na aplikację radcowską w tym wypadku była weryfikacja dokonana przez organ powołujący Komisje Konkursową do przeprowadzenia egzaminu konkursowego. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w decyzji. Podkreślił, że ustalenie klucza prawidłowych odpowiedzi przez poszczególne komisje konkursowe nie gwarantowały jednolitych kryteriów oceny kandydatów we wszystkich okręgowych izbach radców prawnych. Klucz odpowiedzi mógł być zmieniony jedynie przez tego, kto ustalił, czyli Zespół do przygotowania pytań na aplikacje radcowską. Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością radców prawnych jedynie w zakresie i formach określonych ustawą o radcach prawnych. Jej przepisy oraz przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku nie dały Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do ustalenia wyniku egzaminu konkursowego przeprowadzonego w 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując skargę z punktu widzenia powyższych zasad sąd uznał skargę za zasadną. W złożonym sprzeciwie od uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], Minister Sprawiedliwości podkreślił brak kompetencji Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych, zastrzeżonej dla innych podmiotów, do dokonania weryfikacji wyników egzaminu konkursowego na aplikacje radcowską przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2005 roku. Przepisy ustaw: z dnia 6 lipca 1982 o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r., nr 1123, poz. 1059 ze z.) i z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1361) nie przewidywały bowiem aby rady okręgowych izb radców prawnych mogły ponownie ustalać bądź zmieniać już ustalony wynik kandydata albo samodzielnie oceniać, czy pytania egzaminacyjne zawierają nieprawidłowości i wymagają sprostowania. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., nr 1123, poz. 1059 ze zm., w brzmieniu z daty decyzji ostatecznej) aplikantem radcowskim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Stosownie zaś do art. 339 ust. 2 i 3 ustawy pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Wedle zaś art. 3310 ustawy, po przeprowadzenie egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego przez kandydata uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu dwóch lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego, o czym stanowi art. 33 ust. 3 ustawy. W związku ze złożoną skargą przedmiotem oceny sądu była owa przesłanka "uzyskania pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego", a w szczególności możliwość zakwestionowania wyników konkursu. W ustawie z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 26 sierpnia 2005 roku, nr 163, poz. 1361) ustawodawca nie przewidział trybu odwoławczego od wyników konkursu na aplikacje w roku 2005. W szczególności ustawa nie przyznawała Ministrowi Sprawiedliwości uprawnień do rozpoznawania odwołań od wyników egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2005 roku. Taką możliwość przewiduje dopiero art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych od dnia 1 stycznia 2006 roku, z mocy art. 10 pkt 2 ppk b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku. Brak uregulowań dotyczących trybu odwoławczego od wyników konkursu nie może pozbawić prawa składania odwołań uczestników niezadowolonych z jego wyników. Sytuacja kandydatów na aplikantów byłaby gorsza od tej z lat poprzednich jak i w 2006 roku oraz latach następnych. Brak możliwości zaskarżenia uchwał komisji egzaminacyjnych (konkursowych) do spraw aplikacji radcowskich podjętych w 2005 roku stanowiłby naruszenie przepisu art. 78 Konstytucji RP, dającego każdej ze stron prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Zdaniem sądu, w zaistniałej sytuacji uczestnik konkursu niezadowolony z jego wyniku i kwestionujący, ustalony uchwałą komisji egzaminacyjnej, wynik egzaminu ma prawo złożyć wniosek o wpis na listę aplikantów radcowskich i podnieść w nim swoje zastrzeżenia, co do osiągniętego wyniku konkursu. Zaś Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych dokonuje oceny spełnienia przez kandydata przesłanki wpisu na listę aplikantów radcowskich, określonej w art. 33 ust. 3 w związku z art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych. Od jej uchwały przysługiwać będzie odwołanie do Prezydium Rady Krajowej Radców Prawnych i w dalszej kolejności do sądu administracyjnego. Tylko taki tryb postępowania czyni zadość art. 78 konstytucji RP. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych wykonując zadania z zakresu administracji publicznej, zgodnie z art. 77 k.p.a., zobowiązana jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym wypadku rozważyć wyniki komisji konkursowej w aspekcie podniesionych zarzutów. Ma przecież obowiązek wyjaśnić sprawę, dążyć do wykrycia prawdy obiektywnej. Prawda obiektywna, do której wykrycia zmierza się w postępowaniu administracyjnym, ma służyć prawidłowemu załatwieniu sprawy, a więc musi się donosić do wszystkich faktów i okoliczności o znaczeniu prawnym, prowadzić do wnikania w kwestie związane ze sprawą. Istotnie, zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Mieści się w nim z pewnością w nim prawo do zobiektywizowanej oceny poprawności udzielonej odpowiedzi w konkursie konkretnej osoby, w konkretnym stanie faktycznym. Takiej oceny dokonała Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w ramach prawa i obowiązku czynienia ustaleń faktycznych. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych wypełniła obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu równości wobec prawa, to owa równość została zagwarantowana poprzez ustalenie tych samych pytań dla wszystkich uczestników konkursu. Ustalony został wprawdzie także klucz odpowiedzi, ale jak się okazało błędny. Zespół sam wiele ich zweryfikował. Nadal podnoszone są zarzuty do poszczególnych pytań odnośnie ich sformułowania, poprawności odpowiedzi przygotowanych przez Zespół. W przedmiotowej sprawie skarżąca podniosła także zarzut odnośnie poprawności odpowiedzi przygotowanej przez Zespół, na jedno z pytań. W zaistniałej sytuacji prawem i obowiązkiem Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych była kontrola poprawności przygotowanej przez Zespół odpowiedzi na pytanie, co do odpowiedzi, na które skarżąca wniosła zastrzeżenie. Komisja Konkursowa bowiem, będąc upoważniona z mocy ustawy do sprawdzenia testu, a więc ustalenie poprawności udzielonej odpowiedzi, ograniczyła się do ustalenia wyniku konkursu w oparciu o klucz przygotowany przez Zespół. Uprawnionym jest więc stanowisko sądu, że to Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych była podmiotem uprawnionym do oceny odpowiedzi, co do którego skarżąca wniosła zastrzeżenie. Podsumowując, skarżąca uczestnicząc w konkursie, podobnie jak i inni jego uczestnicy, miała prawo do udzielania odpowiedzi na te same, co wszyscy uczestnicy konkursu, pytania oraz prawo do zobiektywizowanej oceny odpowiedzi na poszczególne pytania. Wymogu zobiektywizowanej odpowiedzi nie spełnił ani Zespół, ani Komisja Konkursowa. Spełniła je dopiero Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w ramach obowiązku czynienia ustaleń faktycznych, wynikających z art. 7 kpa i 77 kpa. W świetle powyższych rozważań sąd ocenił sprzeciw Ministra Sprawiedliwości za niezasadny, naruszający prawo materialne, a mianowicie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.