I OSK 145/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 427/06 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia przewodu doktorskiego oddala skargę kasacyjną Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 21 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65, poz. 595) w związku z art. 271 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od uchwały Rady Wydziału [...] z dnia [...] odmawiającej wszczęcia przewodu doktorskiego, uchyliła tę uchwałę i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez te samą Radę Wydziału. W uzasadnieniu wskazała, że pismem z 18 lipca 2005 r. doręczonym 21 lipca 2005 r. J. B. złożył, za pośrednictwem Dziekana Wydziału [...], odwołanie do Centralnej Komisji od uchwały Rady Wydziału z dnia [...] w przedmiocie wszczęcia jego przewodu doktorskiego, powołując się na naruszenie art. 70 ust. 4 zd. 1 i art. 73 Konstytucji oraz art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, jak również na dowolność i arbitralność odmowy, pozbawioną, jego zdaniem, jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego. Pismem datowanym 22 lipca 2005 r. uzupełnił odwołanie, wskazując także na naruszenie art. 70 ust. 5 oraz art. 2 Konstytucji. Sekcja Nauk Humanistycznych i Społecznych po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy oraz czynnościami podjętymi przez Radę Wydziału w związku z wnioskiem o wszczęcie przewodu doktorskiego i złożonym następnie odwołaniem poparła w tajnym głosowaniu wniosek o uchylenie zaskarżonej w odwołaniu uchwały i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (za wnioskiem, 30, przeciw 1, wstrzymujących się 0). Stanowisko Sekcji zaakceptowało w tajnym głosowaniu Prezydium Centralnej Komisji (za uchyleniem uchwały 10, przeciw 0, wstrzymujących się 0). Omawiana uchwała została uchylona, bowiem naruszała ona przepisy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 14 marca 2003 r. Po rozważeniu argumentów odwołania oraz pisma Rady Wydziału uznano, że sformułowany w odwołaniu wniosek o uchylenie uchwały odmawiającej wszczęcia przewodu doktorskiego mgr iż. J. B. jest uzasadniony z przedstawionych dalej powodów natury formalnej. Alternatywny wniosek o zmianę tej uchwały przez Centralną Komisję uznany została za niezgodny z rolą Centralnej Komisji w omawianej procedurze, wynikającej z przepisów ustawowych. Rada Wydziału, mając niekwestionowane kompetencje do rozpatrywania wniosku J. B., wedle protokołu z posiedzenia z dnia [...] nie podjęła uchwały w sprawie wniosku, lecz najpierw, w wyniku głosowania, nie podjęła uchwały w sprawie powołania stosownego zespołu, a następnie nie podjęła uchwały odmownej - i tylko interpretacja tej ostatniej czynności Rady pozwala na przyjęcie, że nieuwzględnienie, w wyniku głosowania, wniosku J. B. oznaczało podjęcie uchwały o odmowie wszczęcia przewodu doktorskiego. Uchwała ta nie została przy tym, wbrew dyspozycji art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz i stopniach i tytule w zakresie sztuki, nakazującej odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniona, ponadto nie zawarto w niej pouczenia o prawie do odwołania. Powołanie się na głosy w dyskusji - przekazane do wiadomości odwołującego się na jego wniosek złożony w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej nie może być uznane za uzasadnienie uchwały. Komisja zaznaczyła przy tym, że nie można zgodzić się z większością tych głosów, opartych na założeniu, iż Radzie Wydziału miałaby przysługiwać autonomia w zakresie nadawania stopniu naukowych, w szczególności ze stanowiskiem, iż rozstrzygnięcia Rady nie wymagają uzasadnienia. Przyjmując zatem, że w dniu [...] została podjęta uchwała o odmowie wszczęcia przewodu doktorskiego mgr inż. J. B., sprawa powinna być jeszcze raz rozpatrzona w ten sposób, aby rozstrzygnięcie było zgodne z przepisami i odpowiednim zastosowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Zdaniem Komisji argumenty odwołania inne niż brak uzasadnienia nie mają podstaw, bowiem opierają się na niewłaściwej interpretacji powołanych przez wnioskodawcę przepisów. Z powołanych przepisów Konstytucji, nie wynika czyjekolwiek prawo podmiotowe do otwarcia przewodu doktorskiego nawet w razie przedstawienia dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania czynności w przewodach doktorskich i habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego (Dz.U. Nr 15, poz. 128). Prawo to nie może również wynikać z tzw. zasady art. 7 k.p.a., przyjętej swego czasu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie nie zostały spełnione dwa z trzech wymogów § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Przedstawiona przez J. B. jako "koncepcja rozprawy doktorskiej", także po jej rozwinięciu, nie jest merytoryczna koncepcja czyli zarysem pracy, lecz jedynie ogólną jej ideą, nie dostarczającą materiału umożliwiającego jakiekolwiek rozważania jakości i realności propozycji. Otwarcie przewodu doktorskiego nie jest odpowiednikiem przyjęcia na studia, lecz łączy się z merytoryczną oceną propozycji. Przyjęte zaś przez J. B. stanowisko, zgodnie z którym promotora wyznacza samodzielnie, w ramach czynności otwartego już przewodu, i to niezależnie od wskazania kandydata przez "doktoranta", właściwa rada, a wyznaczony promotor ma ustawowy obowiązek objęcia opieki naukowej, jest sprzeczne z art. 14 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 14 marca 2003 r., która nakazuje podjęcie - w razie uwzględnienia wniosku - jednej uchwały o wszczęcie przewodu i wyznaczenia promotora. Zatem by nie było potrzeby niezwłocznej zmiany promotora na jego wniosek, koniecznie staje się uzyskanie uprzedniej zgody osoby proponowanej na tę funkcję. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione wyżej uchybienia proceduralne popełnione przez Radę Wydziału zaskarżoną uchwałę uchylono i skierowano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. Zarzucił naruszenie art. 70 ust. 1 zd. 1 oraz art. 73 Konstytucji przez przyjęcie, że z Konstytucji nie wynika czyjekolwiek prawo podmiotowe do otwarcia przewodu doktorskiego, art. 7 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach i tytułach naukowych, art. 107 § 1 kpa przez nieprawidłowe i niedostateczne uzasadnienia prawne decyzji, art. 138 § 2 kpa przez zawarcie w uzasadnieniu negatywnego przesądzenia treści rozstrzygnięcia sprawy co do istotny, art. 30 ust. 1 ustawy o stopniach i tytułach naukowych oraz art. 14 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przez błędną wykładnię o jedności uchwały o wszczęciu przewodu i wyznaczeniu promotora. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją uchwały Rady Wydziału [...] z dnia [...] odmawiającej wszczęcie przewodu doktorskiego, zaznaczając, że w zasadzie nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 20 września 2006 r. wnosił o uwzględnienie skargi i w uzupełnieniu zarzutów dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 9 i art. 79 § 1 i 2, a także art. 81 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 29 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej odrzucenie podnosząc, że skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest w rzeczywistości żądaniem dokonania interpretacji obowiązującego prawa, w tym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, żądaniem potwierdzenia stanowiska prezentowanego przez skarżącego, a pozostałe zarzuty nie znajdują uzasadnienia w aktach administracyjnych. Na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. pełnomocnik Centralnej Komisji wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 427/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia przewodu doktorskiego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że uchylenie przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów uchwały Rady Wydziału [...] z dnia [...] odmawiającej wszczęcia przewodu doktorskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tejże Radzie Wydziału nastąpiło na podstawie art. 21 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65, poz. 595). Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy po rozpatrzeniu odwołania Centralna Komisja albo utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę albo uchylając ją, przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, co też uczyniono w sprawie. W świetle tej regulacji dopuszczalne było wydanie przez organ jedynie tego rodzaju rozstrzygnięć, a zawarty w odwołaniu wniosek ewentualny o zmianę zaskarżonej uchwały nie mógł być rozważany. Centralna Komisja z uwagi na uchylenia proceduralne wskazane w zaskarżonej decyzji uznała za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej. Ocena ta, której motywy omówiono w kwestionowanym rozstrzygnięciu nie budzi wątpliwości, a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było zgodne z wnioskiem zawartym w odwołaniu. Za aktualne - również w niniejszym postępowaniu - uznać należy stanowisko dotyczące art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego w postępowaniu uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, że organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia, ani wydawać wiążących organ pierwszej instancji wskazówek co do interpretacji przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, bowiem organ ten winien dokonać we własnym zakresie ponownie oceny zasadności żądania strony. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności ustanowioną w art. 15 k.p.a., która ma odpowiednie zastosowanie również w niniejszym postępowaniu (art. 28 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 14 marca 2003 r.) sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana rozstrzygnięta. Zaznaczyć przy tym trzeba w związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 7, art. 79 § 1 i 2 i art. 81 k.p.a., że postępowanie w sprawach stopni i tytułu naukowego jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 29 ust. 1 ustawy) z odrębnościami wynikającymi z przepisów procesowych zamieszczonych w ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma miejsce jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Z tych względów w postępowaniu nie mają m.in. zastosowania art. 7, 79 § 1 i 2 i art. 81 k.p.a. Jak wcześniej wskazano dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacja obowiązujących przepisów, na podstawie których Rada Wydziału ma obowiązek ponownie rozstrzygać sprawę nie ma wiążącego charakteru. Stąd też zarzuty skargi odnoszące się do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie były przez Sąd rozważane jako nie mogące mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzucane naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogłoby bowiem uzasadniać uwzględnienie skargi jedynie wówczas, gdyby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W sprawie zaś sam skarżący uznaje uchylenie uchwały z dnia [...] za zasadne, nie zgadza się jedynie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji we wskazanej w skardze części. Sąd wskazał, że złożone przez skarżącego na rozprawie dokumenty: protokoły z posiedzeń Rady Wydziału Prawa i Administracji UKSW z dnia 25 kwietnia 2006 r. i 30 maja 2006 r. oraz załącznik do uchwały nr 76 Rady Wydziału Techniki Morskiej PS z dnia 6 kwietnia 2004 r. dotyczy szczegółowego trybu przeprowadzenia czynności w przewodach doktorskich nie mogły być uznane za niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a tylko w takim przypadku sąd mógłby przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów (art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. J. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - art. 145 § 1 lit, a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z oderwaniem wadliwości materialnej i procesowej decyzji (naruszeniu art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 k.p.a.) od przesłanki braku istotnego wpływu na "wynik sprawy", - art. 133 zdanie 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2) niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 zdanie 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym w związku z art. 7, 9, 79 § 1 i 2 i art. 81 k.p.a. Na tych podstawach wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) orzeczenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywodził, że kontrola decyzji obejmuje również uzasadnienie decyzji. Sąd I instancji okroił swoją kognicję ponieważ sam przyznał, że "zarzuty skargi donoszące się do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie były przez Sąd rozważone", w tym zakresie zarzutów nie rozpoznał, a przez to skargę przedwcześnie oddalił. Zarzucał wadliwe materialnoprawne stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu nie mają zastosowania art. 7, 79 § 1 i 2, art. 81 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W związku z zarzutami wywiedzionymi w skardze kasacyjnej co do zakresu kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku należy w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 norma pierwsza ustawy z 14 marca 203 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65, poz. 595 ze zm.). Według art. 29 ust. 1 tej ustawy "W postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora (...) w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Art. 29 ust. 1 stanowi o odpowiednim stosowaniu. W myśl reguł wykładni w razie przyjęcia regulacji o odpowiednim stosowaniu niezbędne jest uwzględnienie cech właściwych podstawowej regulacji. Odpowiednie zastosowanie powoduje zawsze konieczność oceny, czy i w jakim zakresie przepisy kodeksu postępowania będą miały zastosowanie. Uwzględnienie cech właściwej regulacji szczególnej, powoduje, iż zastosowanie określonych przepisów jest wyłączona, określone przepisy będą miały zastosowanie odpowiednie, określone przepisy będą miały zastosowanie bezpośrednie. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie przyjął, że odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga uwzględnienia regulacji szczególnej, która wyłącza stosowanie wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególna jest regulacja kompetencji Centralnej Komisji w zakresie rozpoznania i rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym, co wyłącza stosowanie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 21 ust. 2 powołanej ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki "Po rozpatrzeniu odwołania, w terminie nie dłuższym niż sześć miesięcy, Centralna Komisja albo utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę, albo uchylając ją, przekazuje do ponownego rozpatrzenia radzie tej samej lub innej jednostce organizacyjnej". Z tego rozwiązania w związku z art.14 ust. 1 powołanej ustawy o stopniach i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki wynika, że Centralna Komisja ma kompetencje ograniczone wyłącznie do kontroli, a nie do merytorycznego orzekania w zakresie stopni naukowych. W razie odmowy wszczęcia przewodu doktorskiego kontrola ta sprowadza się do kontroli prawidłowości czynności prawnych, których wadliwość powoduje uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia radzie. Nie ma zastosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni prawidłowo przyjął, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagi merytoryczne nie mają mocy obowiązującej i nie mogą przesądzać o treści rozstrzygnięcia przyjętego po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji podstawą uchylenie były tylko naruszenia formalnej procedury, a nie ocena materialna, co odpowiada regulacji powołanej ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Szczególny przedmiot tego postępowania powoduje, że nie można stosować art. 7, 79 § 1 i § 2 art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego do rozpoznania spraw w tym postępowaniu. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 133 norma pierwsza ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w całości, ustosunkowując się do uzasadnienia, wskazując na brak mocy obowiązującej w zakresie ustosunkowania się przez Centralną Komisję do przedstawionej interpretacji przepisów prawa przez wnoszącego odwołanie. Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.