I OSK 182/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Anna Lech Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 885/05 w sprawie ze skargi H. C. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 29 września 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 885/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...], nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. o odmowie przyznania H. C. świadczeń rodzinnych na syna K. S.. Powyższe rozstrzygnięcie podjęto w następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 28 września 2005r., H. C. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. o przyznanie jej na syna K. S. zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Z dołączonych do wniosku dokumentów i oświadczeń wynikało, że rodzina wnioskodawczyni składa się z dwóch osób – jej i syna K., który ma [...] lat i uczy się w Zespole Szkół Technicznych i Licealnych w P.. W 2004r. rodzina ta osiągnęła przychód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości [...] zł. Przychód ten pomniejszony o podatek należny – [...] zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne – [...] zł (w tym [...] zł odliczone od podatku i [...] zł nie podlegające odliczeniu od podatku, składki na ubezpieczenia społeczne – [...] zł wyniósł [...] zł. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego za niewątpliwe organ odwoławczy uznał, że rodzina wnioskodawczyni w 2004r., czyli w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, którego dotyczy wniosek, uzyskała dochód w wysokości [...] zł, który w przeliczeniu na miesięczny dochód osoby w rodzinie dał kwotę [...] zł, czyli kwotę wyższą od kryterium dochodowego – 504,00 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku rodziny wnioskodawczyni kwota uprawniająca ją do zasiłku rodzinnego wynosi 1.008,00 zł. Różnica kwoty dochodu rodziny, czyli kwoty [...] zł i kwoty 1.008,00 zł daje kwotę [...] zł, która jest wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. ustalonego na 43,00 zł. W tych okolicznościach, wobec niespełnienia warunku określonego w art. 5 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony i przyznania jej żądanych świadczeń rodzinnych. Obliczenie dochodu rodziny wnioskodawczyni oparte zostało na definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której wynika, że w skład rodziny nie wchodzą, co do zasady dzieci, które ukończyły 25 rok życia. Drugi syn wnioskodawczyni w dniu [...] listopada 2004r. ukończył 25 rok życia. Stąd też przy ustalaniu dochodu rodziny wnioskodawczyni został on pominięty, co znajduje oparcie w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję złożyli H. C. i K. S. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie należnych świadczeń oraz zarzucając nadinterpretację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący podnieśli także, iż rodzina jest trzyosobowa, H. S. mimo ukończonych 25 lat kontynuował edukację i praktycznie pozostawał na utrzymaniu matki – H. C., a dochody uzyskane przez rodzinę w okresie 10 miesięcy w 2004r. należy podzielić na trzech członków rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, odnosząc dodatkowo, że w myśl art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w skład rodziny nie wchodzą dzieci, które ukończyły 25 lat. Tym samym skoro takie osoby nie wchodzą w skład rodziny, to i dochodów tych osób osiągniętych (ani ich utraty) w poprzednim roku kalendarzowym nie uwzględnia się w dochodzie rodziny. Można zatem założyć, że na potrzeby tej ustawy przyjmuje się domniemanie, iż w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy rodzina była taka, jaka jest obecnie. Skarżąca twierdząc, że jest inaczej oraz zarzucając naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazała, które przepisy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie zastosowało lub nie zastosowało względnie, których przepisów dokonało wadliwej wykładni. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie wskazują, że nie wystąpiły podstawy do przyznania świadczeń rodzinnych na K. S. ponieważ dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kwotę określoną w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W piśmie z dnia 1 lutego 2006r. H. C. zwróciła się do Sądu o dopuszczenie dowodu z zaświadczeń o dochodach z dnia 1 grudnia 2005r. i 25 stycznia 2006r. na okoliczność wysokości dochodów osiąganych w 2003r. podnosząc, iż w styczniu 2004r. wypłacono jej należności, które były uwzględnione jako łączny dochód rodziny za rok 2004, a faktycznie stanowiły wierzytelności wynikające z wyroku Sądu Rejonowego w J. G., sygn. akt [...] w kwocie [...] zł oraz ekwiwalent za niewykorzystany w 2003r. urlop wypoczynkowy w kwocie [...] zł. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, łączny dochód jej rodziny w 2004r. winien zostać pomniejszony o kwotę [...] zł ([...] +[...] zł), która jest dochodem utraconym i wówczas pozostały dochód winien zostać podzielony na miesiące i wszystkich członków rodziny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu okoliczności wynikające z zaświadczeń Likwidatora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. z dnia 1 grudnia 2005r. i 25 stycznia 2006r. o dochodach osiągniętych w 2003r. należy w istocie traktować jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, a Sąd nie jest uprawniony do badania, czy przesłanki te mogą mieć wpływ na zmianę treści rozstrzygnięcia sprawy. Z tej też przyczyny, zdaniem Sądu I instancji, należało wskazane decyzje usunąć z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów administracji I i II instancji w sytuacji, gdy nie doszło po stronie organów administracji do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dającego podstawę do wznowienia postępowania; 2. art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie w sprawie tego przepisu w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki wskazujące, że doszło do naruszenia prawa przez organy administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku przesłanek wskazujących, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji podniósł, iż z normy art. 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne dokonują kontroli administracji publicznej, której istotą jest orzekanie wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji wynikającego z akt sprawy. Następnie powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2005r., FSK 1521/04, 12 maja 2005r., FSK 2045/04 i 16 marca 2005r., FSK 1761/04 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wywodziło, że jeśli strona skarżąca wskazuje w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub w toku postępowania przed tym sądem nowe dowody lub okoliczności, które nie były zgłoszone w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, to nie powinny być one uwzględniane w postępowaniu sądowym i muszą być pomijane przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wynika zaś, iż niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego jest możliwość zakwalifikowania tej okoliczności jako naruszenia prawa przez organ, a zatem obowiązkiem sądu, jeśli uchyla decyzję, jest wykazanie naruszenia prawa przez organ. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie wykazał naruszenia prawa przez organy administracji. Ograniczył się jedynie do podania, że skarżąca H. C. w toku postępowania sądowego przedłożyła dwa zaświadczenia o wynagrodzeniu, które w ocenie tego Sądu "należy traktować jako podstawę do wznowienia postępowania". Nie dokonał żadnych ustaleń, czy złożenie tych nowych zaświadczeń wiąże się w jakikolwiek sposób z naruszeniem przez organy administracji prawa procesowego i czy w ten sposób w ogóle doszło do jego naruszenia. Sama zaś tylko możliwość wystąpienia przez stronę z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. nie pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie decyzji bez wykazania naruszenia prawa przez organy administracji. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zauważyło, iż Sąd I instancji nie wskazał nawet, czy w ogóle złożenie przez H. C. owych zaświadczeń sporządzonych po wydaniu decyzji ostatecznej jest wnioskiem o wznowienie postępowania i nie przeprowadził żadnego postępowania, aby wyjaśnić, czy złożenie tych zaświadczeń ma w ogóle jakikolwiek wpływ na rozpoznanie skargi. Uchylenie w takich warunkach zaskarżonej decyzji oznacza uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od merytorycznego rozpoznania skargi, czego nie można utożsamiać z ustawową kontrolą administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej niezbędną przesłanką zastosowania powołanego unormowania jest stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia okoliczności stanowiących przyczynę wznowienia postępowania, które dają się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ. Pogląd taki wynika również z powołanych w skardze kasacyjnej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2005r., FSK 1761/04 – Lex Polonica nr 414251 i 12 maja 2005r., FSK 2045/04 – Monitor Podatkowy z 2006r., nr 3, str. 45, a także wyroków z dnia 20 stycznia 2006r., I FSK 518/05 – nie publ. I z dnia 6 stycznia 1999r., III SA 4728/97 – OSP 2000, z. 1, poz. 16, str. 51. To ostatnie orzeczenie zostało zresztą wydane na tle analogicznego do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. unormowania zawartego w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.). W orzecznictwie sądowym zwrócono także uwagę na to, iż należy dokonać podziału przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego na takie, które są rezultatem naruszenia przepisów normujących to postępowanie, jak i takie, którym tej cechy przypisać nie można, a tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup przyczyn wznowienia może stać się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku tymczasem wynika, iż Sąd I instancji nie stwierdził tego rodzaju naruszenia prawa przez organy administracji i jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż okoliczności wynikające z przedłożonych na etapie postępowania sądowego zaświadczeń Likwidatora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. z dnia 1 grudnia 2005r. i 25 stycznia 2006r. o dochodach osiągniętych w 2003r. przez H. C. należy w istocie traktować jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tym samym przeszedł do porządku nad nie mogącym budzić wątpliwości faktem, iż okoliczności wynikające w tych zaświadczeń zostały powołane przez skarżącą dopiero w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym nie były one i nie mogły być znane organowi administracji w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 14 listopada 2005r. Same zaś dowody w postaci zaświadczeń zostały wytworzone już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym nie mogło dojść do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie zachodziła zatem podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych przez skarżących rozstrzygnięć organów administracji obu instancji. Zauważyć przy tym trzeba, że nawet gdyby oczywistym było, iż powołane przez skarżącą nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody winny doprowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, to i tak sąd administracyjny winien w takiej sytuacji oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na niespełnienie wskazanej wyżej przesłanki "naruszenia prawa". Ewentualnie wzruszenie zaskarżonej decyzji mogłoby nastąpić w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Podstawę orzekania stanowi zatem dla sądu administracyjnego stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonego aktu. Decydujące znaczenie mają ustalenia faktyczne dokonane na podstawie akt sprawy i bez znaczenia dla jego oceny pozostają fakty i dowody ujawnione już po wydaniu zaskarżonej decyzji, o ile wcześniej pozostawały nieznane organowi z przyczyn leżących poza nim (por. np. wyroki NSA z dnia 27 lipca 1994r., SA/Wr 652/94 – POP 1996/4/110, Lex nr 25285; 11 marca 1998r., SA/Sz 1003/97 – Lex nr 34128; 6 stycznia 1999r., III SA 4728/97 – OSP 2000, z. 1, poz. 16, str. 51; 25 kwietnia 2000r., V SA 2526/99 – Lex nr 49868; 27 lipca 2001r., III SA 1188/00 – Monitor Podatkowy z 2001r., nr 9, str. 2, Lex nr 48378 i 12 maja 2005r., FSK 2045/04 – Monitor Podatkowy z 2006r., nr 3, str. 45). W tej sytuacji z przyczyn wyżej przedstawionych zasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Należy zatem przyjąć, że w razie nie stwierdzenia przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego aktu naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 – 150 p.p.s.a. skarga taka winna podlegać oddaleniu. Niezasadne uwzględnienie skargi stanowi niewątpliwie naruszenie art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera natomiast upoważnienie do zastosowania przez sąd dokonujący kontroli zaskarżonego aktu przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uprawnienie z niego wynikające łączy się więc ściśle ze stwierdzeniem naruszeń prawa, których w rozpatrywanej sprawie jednakże nie stwierdzono, co oznacza, iż niezasadnym było uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie tego przepisu w związku z zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.