II OSK 280/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 75/06 w sprawie ze skargi C. i D. A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Wojewody D. z dnia [...], Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta J., Nr [...] w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 75/06 po rozpoznaniu skargi C. i D. A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] uchylającą, po rozpoznaniu na podstawie art. 54 ( 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Spółka z o. o. we W. decyzję własną tego organu z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta J. z dnia [...] Nr [...], i przekazującą sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, co następuje: Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 145 ( 1 pkt 4, art. 151 ( 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4, art. 34 ust. 4, art. 33 ust. 1, art. 36 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, uchylił decyzję własną z dnia [...] Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w J. przy ul. [...] na działce geodezyjnej nr [...] oraz odmówił Towarzystwu Budownictwa Społecznego [...] Spółka z o. o. we W. zatwierdzenia projektu budowlanego z [...] budowy tego budynku i pozwolenia na jego budowę. Wznowienia postępowania zażądali C. i D. A. oraz M. i M. R., współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], gdyż nie brali udziału w postępowaniu jako strony bez własnej winy. Organ ustalił, że C. i D. A. zachowali termin do złożenia wniosku, określony art. 148 ( 1 kpa. Decyzją z dnia [...] odmówiono M. i M. R. wznowienia postępowania. Analiza akt w postępowaniu wznowieniowym wykazała zdaniem organu nieprawidłowości, a zatem postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego Prezydent Miasta J. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia przez uzupełnienie projektu budowlanego w terminie do dnia [...]. Nieusunięcie stwierdzonych nieprawidłowości spowodowało wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o., które podniosło, iż nie było informowane o toczącym się postępowaniu - Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji uznając, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, jak też, iż postępowanie organu wydającego tę decyzję było prawidłowe. Zarzut braku powiadomienia o dokonywanych czynnościach w toku postępowania strony odwołującej się nie jest zasadny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] podnosząc, że organ odwoławczy orzekł bez uwzględnienia dokumentów złożonych przez stronę w dniu [...]. Z tego względu skarżące Towarzystwo wniosło o skorzystanie przez organ z uprawnień określonych w art. 54 ( 3 ppsa. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 54 ( 3 ppsa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji jak też przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu stwierdził, że w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji z dnia [...] wpłynęły określone dokumenty, mając na uwadze słuszny interes społeczny oraz zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 kpa, należało orzec na podstawie art. 54 ( 1 zgodnie z żądaniem wnoszącej skargę strony, co umożliwi także pozostałym stronom zapoznanie się z przedłożonym materiałem dowodowym. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z cofnięciem skargi na decyzję Wojewody D. z dnia [...] przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Spółka z o.o. we W. postanowieniem z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 691/05 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Na decyzję Wojewody D. z dnia [...] skargę wnieśli C. i D. A. zarzucając, iż inwestor nie mógł uzyskać przedłużenia terminu do złożenia dokumentacji, a ponadto jest ona niekompletna, gdyż inwestor nie uzyskał od skarżących ich zgody na dysponowanie działką nr [...] w celu budowy kanalizacji sanitarnej. Nie zapewniono im także możliwości zapoznania się z przedmiotowymi dokumentami. Zdaniem skarżących Wojewoda D. orzekając chroni interes tylko jednej strony postępowania kosztem drugiej strony, naruszając równość stron wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd miał na uwadze przede wszystkim, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie art. 54 ( 3 ppsa, stosownie do którego organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Odpowiada on zatem treści nie obowiązującego już art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ i dopuszcza samokontrolę rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie. Celem regulacji jest umożliwienie organowi administracji ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego, jedynym warunkiem dla skorzystania z omawianego trybu autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości w określonym terminie. Przepis art. 54 ( 3 ppsa podobnie jak wcześniej art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie określa jakie uprawnienia do orzekania ma organ administracji publicznej w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, choć pozostaje on niewątpliwie w ścisłym związku ze skargę skierowaną do sądu administracyjnego, który dokonuje kontroli działalności organów administracji jedynie pod względem zgodności z prawem /art. 1 ( 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych/. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji niejako w zastępstwie sądu administracyjnego, przy braku odmiennych postanowień, należy przejąć, że organ jest uprawniony i zobowiązany uczynić to w takim samym zakresie, jak sąd administracyjny, a więc w zakresie wyznaczonym w art. 1 ( 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnym /por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 252/. Przepis art. 54 ( 3 ppsa nie przewiduje formy, w jakiej powinno nastąpić uwzględnienie skargi w całości. w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowanym na gruncie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, dominował pogląd, który zachowuje nadal aktualność, że na podstawie tego przepisu nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia /por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2002 r. V SA 3937/00 LEX nr 109314 i szereg innych/. W doktrynie również odrzuca się możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 54 ( 3 ppsa, gdyż decyzja taka oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie /por. T. Woś... op.cit. str. 253/. Postępowanie organu w ramach autokontroli nie może pozostawać w sprzeczności z podstawową funkcją skargi do sądu administracyjnego, jaką jest właśnie uruchomienie postępowania sądowo-administracyjnego. Nie może więc zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnej w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta decyzją ostateczną /T. Woś... op.cit/. Nie jest więc dopuszczalne interpretowanie zakresu kompetencji autokontrolnych organu w ten sposób, iż po otrzymaniu skargi uchyla on zaskarżoną decyzję czyniąc zadość skardze i dalej, uznając, że otwiera to dla niego ponownie drogę do działania w postępowaniu odwoławczym, uchyla także decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Działanie takie godzi w prawa strony do rzetelnej procedury, pozbawiając ją możliwości poddania się zainicjowanej kontroli sądowej, której równoważnikiem, w żadnym razie nie jest uruchomienie w sprawie nowego toku instancji administracyjnej. Wadliwość zaskarżonej decyzji Wojewody D. z dnia [...] w świetle powyższego rozumienia art. 54 ( 3 ppsa polega więc na tym, iż uchylił nie tylko własną decyzję z dnia [...], ale również uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wkraczając w sferę, która od momentu złożenia skargi jest zastrzeżona do dyspozycji sądu. Zaskarżone rozstrzygnięcie wychodzi również poza granice żądania sformułowanego w skardze, z której treści wynika, że strona wnosiła tylko o uchylenie decyzji z dnia [...] z powodu nieuwzględnienia przy rozpatrywaniu odwołania złożonych przez nią dokumentów, organ wydający zaskarżoną decyzję natomiast oprócz własnej decyzji uchylił też decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, czyniąc więcej, niż miał do tego prawo. Nie odniósł się do kwestii złożonych przez stronę dokumentów, nie można zatem uznać, aby uwzględnił skargę w całości. Zaskarżona decyzja narusza także wymogi prawidłowego uzasadnienia określone w art. 107 ( 3 kpa przede wszystkim ze względu na brak dokładnego przedstawienia stanu faktycznego i brak rozważań prawnych uzasadniających wydane rozstrzygnięcie, a jedynie lakonicznie odwołuje się do konieczności uwzględnienia "słusznego interesu społecznego strony", zasady trwałości decyzji, czy wreszcie ogólnikowego stwierdzenia, że organ uwzględnił żądanie strony. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie może ustosunkować się do sprawy w aspekcie materialnoprawnym jak też do rozstrzygnięć poprzedzających zaskarżoną decyzję, ze względu na występowanie w sprawie stron o sprzecznych interesach. Skargę kasacyjną od powyższej decyzji wniosło Towarzystwo Budownictwa społecznego [...] Spółka z o.o. we W., reprezentowane przez adwokat E. S., zarzucając: 1/ naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 w zw. z art. 54 ( 3 i art. 134 ( 1 ppsa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i przyjęcie, że: a/ zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...] została wydana z przekroczeniem art. 54 ( 3 ppsa, bowiem organ w ramach autokontroli uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta J. z dnia [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a tym samym wkroczył w sferę, która od momentu wniesienia skargi jest zastrzeżona do dyspozycji sądu a także, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wychodzi poza sferę żądania sformułowanego w skardze, z której treści wynika, że strona wniosła tylko o uchylenie decyzji odwoławczej, b/ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymogów prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu art. 107 ( 3 kpa, przy pominięciu treści ostatecznej decyzji poprzedzającej decyzję podjętą w ramach autokontroli i naruszenie przez to art. 145 ( 1 lit. c ppsa, 2/ naruszenie art. 135 i 141 ppsa poprzez dokonanie w treści zaskarżonego wyroku oceny bez odniesienia się do sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, a więc bez uwzględnienia okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje między nimi bezpośredni związek oraz przez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej podkreślając, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych kwestii jak też nie wziął pod uwagę kompetencji wynikającej z art. 135 ppsa, co powoduje, że ocena Sądu jest zbyt powierzchowna i wadliwa, podkreślając, że inwestor został uwikłany w postępowanie trwające 5 lat bez możliwości zakończenia rozpoczętej na podstawie pozwolenia na budowę inwestycji, z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wprawdzie w skardze kasacyjnej podnosi się kilka zarzutów odpowiadających określonym w art. 174 ppsa podstawom tego środka zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, podstawowe znaczenie ma jednak zarzut odnoszący się do niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 54 ( 3 ppsa. Przepis ten stanowi, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydając zaskarżony wyrok kontrolował pod względem legalności właśnie decyzję wydaną na podstawie art. 54 ( 3 ppsa, a więc taką, którą organ administracji publicznej wydał korzystając z prawa do tzw. autokontroli w sytuacji, gdy na wydaną przez niego decyzję uprawniony do tego podmiot wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż możliwość skorzystania przez organ do wydania decyzji na podstawie omawianego przepisu jest ściśle związana tym, iż organ w całości skargę uwzględnia, a więc nie ma tu miejsca na własną ocenę przez organ sprawy w takim zakresie, jak to czyni sąd stosownie do art. 134 ( 1 ppsa to jest w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę podstawą prawną. Oznacza to, iż organ nie może orzec o uchyleniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji własnej oraz decyzji organu pierwszej instancji i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, jeżeli brak jest w tym względzie w skardze jednoznacznego wniosku strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że treść skargi nie pozwalała na wydanie zaskarżonej decyzji właśnie ze względu na niezawarcie w niej odpowiedniego wniosku, w związku z czym nie można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 54 ( 3 ppsa, "uwzględnienia skargi w całości". Z tym stanowiskiem Sądu należy się w pełni zgodzić, bowiem w skardze strona wywodzi jedynie jakie okoliczności powinny być w sprawie brane pod uwagę, nie formułując stosownego wniosku uprawniającego do takiego rozstrzygnięcia, jakie podjął organ wydając zaskarżoną decyzję. Innym argumentem podanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było to, że w ogóle na podstawie art. 54 ( 3 ppsa rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania nie może być wydane. Orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego opierając się na Komentarzu Jana Pawła Tarno do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wydawnictwo Lexis Nexis Warszawa 2006 r. do art. 54 ( 3 ppsa uznaje, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepis ten zakazuje wydania takiego rozstrzygnięcia, a więc jest ono możliwe pod warunkiem, że wiąże się z uwzględnieniem skargi w całości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a więc zaskarżony wyrok uchylający zaskarżoną decyzję jest w pełni prawidłowy, a więc z tej przyczyny skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Skoro wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł być inny, gdyż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 54 ( 3 ppsa, nie można skutecznie zarzucać naruszenia Konstytucji RP jak też innych przepisów ppsa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.