I OSK 374/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Jolanta Rajewska Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 28 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 01 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 635/05 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 635/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...], nr [...] stwierdzające uchybienie przez T. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Prezydent Miasta [...] wskazaną decyzją z dnia [...] orzekł o utracie przez T. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 18 kwietnia 2005 r. Decyzja ta została wysłana do strony listem poleconym w dniu 9 maja 2005 r., a w związku z niepodjęciem przesyłki przez adresatkę, po uprzednim dwukrotnym awizowaniu, Urząd Pocztowy w dniu 30 maja 2005 r. zwrócił ją nadawcy. Stosownie do art. 44 k.p.a., organ przyjął, że doręczona została stronie w dniu 27 maja 2005 r., dlatego też czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął T. S. z dniem 10 czerwca 2005 r. Decyzję z dnia [...], mającą wówczas charakter decyzji ostatecznej, jej adresatka T. S. odebrała osobiście od organu w dniu 3 sierpnia 2005 r., w dniu następnym zaś wniosła od niej odwołanie. W odwołaniu wyjaśniła przyczyny zgłoszenia się po odbiór decyzji dopiero w dniu 3 sierpnia 2005 r. Z wyjaśnienia tego wynikało, że wcześniej przebywała w [...], gdyż w miejscowym szpitalu - z powodu wypadku samochodowego - w ciężkim stanie przebywał jej mąż. Podkreśliła, że mąż przeszedł kilka operacji i musiał mieć tak podczas pobytu w szpitalu, jak i po jego opuszczeniu stałą opiekę. T. S. złożyła również oświadczenie, że w dniu 18 kwietnia 2005 r. nie zgłosiła się na wizytę w Powiatowym Urzędzie Pracy, ponieważ przybywała wraz z mężem w szpitalu w [...]. Wojewoda w uzasadnieniu swego postanowienia z dnia [...] stwierdził, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji w sprawie. Odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało złożone przez T. S. osobiście w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dopiero dniu 3 sierpnia 2005 r., tym samym więc z przekroczeniem ustawowego terminu. Wojewoda podkreślił, że strona wnosząc odwołanie nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu. T. S. powyższe postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołując się na art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. uchylił zaskarżone postanowienie, a to wobec naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki po złożeniu przez skarżącą w dniu 4 sierpnia 2005 r. odwołania od decyzji z dnia [...] wraz z wyjaśnieniami wskazującymi na przyczyny odebrania jej z opóźnieniem, powinien był - mając na względzie skuteczne awizowanie przesyłki - poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i ustalić, czy skarżąca pragnie taki wniosek złożyć. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się ze swej powinnośc, mimo że z treści odwołania złożonego przez T. S. wynikały również okoliczności mogące stanowić podstawę wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia z dnia 1 grudnia 2005 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 9 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji na jego podstawie ma obowiązek poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł natomiast, że kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), jednak zasada ta nie może być utożsamiana z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, żaden przepis prawa nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku informowania strony i przysługującym prawie do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł "o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Związanie Sądu granicami kasacji oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega zaś na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, a także uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Ze względu na wskazanie w skardze kasacyjnej - jako jej podstawy - jedynie na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 9 k.p.a. i wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Przepis ten ustanawia zasadę ogólną, według której, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym i przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona postępowania, której organ z urzędu ma obowiązek w toku całego postępowania udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem sprawy. Z normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie, że "Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Bierność organu w opisanym wyżej zakresie stanowi niewątpliwie naruszenie prawa. Odmienne w tym względzie stanowisko skarżącego organu nie jest trafne. Podkreślić należy, że prawo jednostki do otrzymania niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest również w art. 6 § 3a Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz w art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi "W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwości sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącej pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy". Mając na względzie stan faktyczny ustalony w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, przyjąć trzeba, że problem związany ze złożonym w dniu 4 sierpnia 2005 r. podaniem T. S. sprowadzał się do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje strona je wnosząca, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie zaś wątpliwości, organ uwzględniając treść art. 7, 8 i 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie swego stanowiska. Z treści wskazanego podania wynikało, że zawiera ono zarówno wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak i samo odwołanie. Dalsze postępowanie organu powinno więc być tak ukierunkowane, ażeby respektowało całą tę treść. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.