VII SA/Wa 1129/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i uchylenia decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dla P. Sp. z o.o. w W. – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] A. wraz z przyłączem niskiego napięcia na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w N. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w toku rozpoznawania wniosku stwierdzono nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia tych nieprawidłowości. W dniu [...] listopada 2005 r. wnioskodawca dostarczył pismo, w którym odniósł się do treści postanowienia, jednakże nie uwzględnił wskazanych nieprawidłowości w zakresie braku zgodności projektu z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Ponadto organ I instancji wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, aby planowana inwestycja nie spowodowała uciążliwości i kolizji z planowaną w bezpośrednim sąsiedztwie zabudową przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania. Uzgodnienia projektowe stacji bazowej w zakresie ochrony środowiska z Wojewodą [...] i Państwowym [...] Inspektorem Sanitarnym w W. dokonane zostały w stosunku do działki nr [...] w N., a wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył działki nr [...], która jest tylko częścią terenu objętego uzgodnieniami. Z tych względów Starosta [...] uznał, że zaistniała sytuacja przewidziana w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w W. reprezentowanej przez R. R. oraz odwołania W. B.: – umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w części dotyczącej rozpoznania odwołania W. B., - natomiast w części dotyczącej rozpoznania odwołania P. Sp. z o.o. w W. reprezentowanej przez R. R. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie W. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Ze sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko jednoznacznie wynika, że emisja pól elektromagnetycznych, która będzie efektem eksploatacji stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] Nr [...] A. przewidzianej do realizacji na działce w N., nie przekroczy w środowisku dopuszczalnych norm w miejscach dostępnych dla ludzi ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Z tych względów organ II instancji uznał, że W. B. jako właściciel nieruchomości nie znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (występującego na znacznej wysokości, w przestrzeni powietrznej niedostępnej dla ludzi), nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Natomiast co do odwołania P. Sp. z o.o. w W. Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przede wszystkim w kwestii dotyczącej lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a mianowicie tego czy w dniu złożenia wniosku przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, przedmiotowa inwestycja była zlokalizowana na działce nr ew. [...], czy też na działce nr [...]. Zauważył także, iż z treści "wypisu ze zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego – cz. II" wynika, że: - część przedmiotowej działki przeznaczona jest pod poszerzenie drogi gminnej o symbolu w planie KGD do szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, - część działki leży w granicy występowania materiałów archeologicznych, - przedmiotowa działka położona jest w granicach strefy Ochrony Urbanistycznej W. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na podstawie przekazanej dokumentacji nie można zaś stwierdzić, czy powyższa inwestycja jest zlokalizowana na w/w terenach i czy wymaga uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, a co za tym idzie, czy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ II instancji stwierdził, ze przedłożona dokumentacja jest niekompletna, bowiem została przekazana w formie kserokopii, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami i uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. złożył W. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy z dnia 18 maja 2005 r., rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zakresie obowiązku organów administracji publicznej udostępniania wszelkiej informacji o środowisku i jego ochronie oraz prawie właścicieli do składania odwołań od decyzji administracyjnych, wreszcie § 20 ust. 2 pkt 9 oraz § 108 ust. 5 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N.. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. zarówno w części dotyczącej rozpoznania odwołania P. Sp. z o.o. w W. i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jak i w części dotyczącej rozpoznania odwołania skarżącego tj. umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga W. B. jest zasadna zarówno co do zarzutu błędnego umorzenia przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego wszczętego na skutego odwołania skarżącego, którego organ II instancji nie uznał za stronę postępowania, jak i co do zarzutu błędnego uchylenia przez Wojewodę [...] w całości decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i § 2 kpa oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 kpa i art. 136 kpa. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten winien wskazać, jakie okoliczności organ pierwszoinstancyjny powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać trzeba, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu – z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa – w żadnym wypadku nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] uchylając decyzją z dnia [...] maja 2006 r. decyzję Starosty [...] i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania przede wszystkim naruszył art. 138 § 2 kpa, bowiem w ogóle nie wskazał jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie w tej kwestii ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "analiza całości akt pozwala stwierdzić, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii dotyczącej lokalizacji przedmiotowej inwestycji" tj. tego czy w dniu złożenia wniosku przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowa inwestycja była zlokalizowana na działce nr ew. [...], czy też na działce nr ew. [...]. Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszył także art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 kpa i art. 136 kpa, gdyż błędnie uznał, że "na podstawie przekazanej dokumentacji (nie uwierzytelnionego z oryginałem wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. – część II) nie może jednoznacznie stwierdzić, czy powyższa inwestycja jest zlokalizowana na w/w terenach i czy wymaga uzyskania uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody", a co za tym idzie czy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jeżeli więc organ odwoławczy stwierdził, iż w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym istnieją braki, to będąc związanym zasadą prawdy obiektywnej oraz posiadając możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego winien był zdaniem Sądu np. zwrócić się do właściwych organów o sporządzenie i przesłanie uwierzytelnionych dokumentów - wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. – cześć II - co najprawdopodobniej umożliwiłoby jednoznaczne stwierdzenie tego, czy sporna inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy wymaga jakichkolwiek uzgodnień. Wskazać należy, że stacja telefonii cyfrowej jako inwestycja celu publicznego musi być przewidziana (zapisana) w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki wynika wprost z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Faktu tego w ogóle nie zauważył Wojewoda [...] orzekając w przedmiotowej sprawie. Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika to, że inwestycja w postaci stacji telefonii cyfrowej nie została zapisana w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy N.. Nie jest więc z nim zgodna. Ze "Zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. – część II" uchwalonych w dniu 1 kwietnia 2004 r. uchwałą Nr [...] wynika jedynie, iż teren działki nr [...], na którym miałaby zostać zlokalizowana sporna inwestycja przeznaczony został pod zabudowę wiejską mieszaną, o symbolu w planie ROM. Na terenach ROM można lokalizować tylko: 1) budynki mieszkalne jednorodzinne, 2) przynależne budynkom mieszkalnym budynki gospodarczo – garażowe, 3) obiekty służące nieuciążliwej działalności gospodarczej, 4) budynki gospodarskie związane z produkcją rolną i ogrodniczą, 5) szklarnie, pieczarkarnie i podobne obiekty służące produkcji ogrodniczej, 6) drobne hurtownie, magazyny, wiaty i zadaszenia, 7) budynki niuciążliwych usług, 8) budynki usług społecznych, 9) stacje transformatorowe, przepompownie ścieków, kontenerowe stacje telekomunikacyjne i tym podobne urządzenia służące bezpośrednio mieszkańcom danego zespołu budynków w sposób nie powodujący kolizji z istniejącą i planowana zabudową. Ponadto z wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. jednoznacznie wynika, że część działki, na której ma być zlokalizowana stacja telefonii leży w granicach występowania materiałów archeologicznych oraz że przedmiotowa działka położona jest w granicach Strefy Ochrony Urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu - na fakt ten wskazuje zresztą sam organ odwoławczy. Oznacza to, że jej realizacja wymagała uzyskania uzgodnień z właściwymi organami, zaś znajdujące się w aktach sprawy uzgodnienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w zakresie ochrony środowiska jak i Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. dotyczą działki [...], a nie działki [...] objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Dlatego też w żadnym wypadku nie można uznać, aby sporna inwestycja została uzgodniona z właściwymi organami. Zdaniem Sądu Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] maja 2006 r. naruszył również art. 138 § 1 pkt 3 kpa zgodnie, z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Decyzję tego typu organ II instancji może wydać po zbadaniu sprawy i stwierdzeniu, iż podmiot wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym kto jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę – posiada interes prawny w postępowaniu o pozwoleniu na budowę - mówi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zauważyć należy, iż posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - mapy gruntów wsi A. oraz skróconego wypisu skorowidza działek z dnia [...] sierpnia 2005 r., wynika, że W. B. jest właścicielem działek sąsiadujących bezpośrednio ze sporną inwestycją. Stwierdzić trzeba, iż organ II instancji argumentując swe rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze i odmawiając tym samym przymiotu strony W. B. ograniczył się jedynie do przywołania treści art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdzenia, że skoro ze sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko jednoznacznie wynika, iż emisja pól elektromagnetycznych, która będzie efektem eksploatacji stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] Nr [...] A., nie przekroczy w środowisku dopuszczalnych norm w miejscach dostępnych dla ludzi, to W. B. jako właściciel nieruchomości nie znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (występującego na znacznej wysokości, w przestrzeni powietrznej niedostępnej dla ludzi) nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu samo przytoczenie przez organ treści wymienionych przepisów oraz gołosłowne stwierdzenie odnośnie emisji pól elektromagnetycznych, nie jest wystarczające by przesądzić o interesie prawnym skarżącego W. B. w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Przede wszystkim Wojewoda [...] wyszedł z błędnego założenia, że skoro kwestionowana inwestycja nie będzie emitować – jak to wynika z oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko sporządzonej dla potrzeb przedmiotowego postępowania administracyjnego – pól elektromagnetycznych przekraczających w środowisku dopuszczalne normy w miejscach dostępnych dla ludzi, to W. B. jako właściciel nieruchomości nie znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (występującego na znacznej wysokości, w przestrzeni powietrznej niedostępnej dla ludzi ) nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu odwoławczym i w związku z tym sprawa nie wymaga dalszych wyjaśnień i ustaleń. Emisja pól elektromagnetycznych nie jest i nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżącego. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że organ odwoławczy nie ustalił w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji. Z akt sprawy wynika także, że organ I instancji w ogóle nie określił obszaru oddziaływania obiektu. Sporządzony raport oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej nie jest tożsamy z obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i nie może stanowić w żadnym wypadku podstawy do ustalenia kręgu stron postępowania o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń, nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej. Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, organ może bowiem wydać dopiero, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).